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【案情簡介】
2017年1月3日，上海A區(qū)B鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱“B鎮(zhèn)政府”）至A區(qū)B鎮(zhèn)**貿(mào)易城一區(qū)勘查，發(fā)現(xiàn)貿(mào)易城一區(qū)市場88873.76平方米建混轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)建筑物涉嫌違法搭建,即對該建筑物進(jìn)行查處。同日，向上海C實(shí)業(yè)公司發(fā)出《談話通知書》。
2017年1月5日，上海C實(shí)業(yè)公司依《談話通知書》所載時間至B鎮(zhèn)政府進(jìn)行談話，B鎮(zhèn)政府工作人員就違法搭建等情況進(jìn)行了詢問并制作了《詢問筆錄》，確認(rèn)上述88873.76平方米建筑物由上海C實(shí)業(yè)公司出資搭建，且涉訴建筑物未取得相關(guān)行政許可。
2017年1月9日，B鎮(zhèn)政府向*****管理辦公室工作人員進(jìn)行詢問并制作了《詢問筆錄》，確認(rèn)上述88873.76平方米建筑物由上海C實(shí)業(yè)公司出資搭建，目前實(shí)際使用者情況不明。
2017年1月10日，B鎮(zhèn)政府向原**實(shí)業(yè)公司工作人員進(jìn)行詢問并制作了《詢問筆錄》，確認(rèn)上述88873.76平方米建筑物由上海C實(shí)業(yè)公司出資搭建，目前實(shí)際使用者情況不明。
同日，B鎮(zhèn)政府向A區(qū)規(guī)土局發(fā)出《協(xié)助通知書》。2017年1月11日，A區(qū)規(guī)土局作出《執(zhí)法協(xié)助書面意見》。根據(jù)該《執(zhí)法行政書面意見》，B鎮(zhèn)政府認(rèn)定上述建筑物未經(jīng)規(guī)劃管理部門核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。
2017年2月8日，B鎮(zhèn)政府向上海C實(shí)業(yè)公司作出《限期拆除違法建筑告知書》，告知其違法搭建的事實(shí)，B鎮(zhèn)政府?dāng)M對其作出限期拆除決定，并告知其享有陳述和申辯權(quán)。
2017年2月14日，B鎮(zhèn)政府作出《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》，責(zé)令上海C實(shí)業(yè)公司限期拆除違法建筑。
2017年2月20日，因上海C實(shí)業(yè)公司無力履行《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》所載自拆義務(wù)而向B鎮(zhèn)政府遞交了《申請書》要求B鎮(zhèn)政府予以助拆。后由B鎮(zhèn)政府代為拆除了上述88873.76平方米建筑物，助其完成了自拆義務(wù)。
2017年3月，周某某訴至A區(qū)人民法院，稱：B鎮(zhèn)政府于17年2月20日至21日強(qiáng)制拆除其位于**市場*幢*號房屋（以下簡稱涉案房屋）。其認(rèn)為B鎮(zhèn)政府作出的行政決定書事實(shí)不清，涉案房屋并非周某某搭建，而是B鎮(zhèn)政府所屬的原上海C實(shí)業(yè)公司建造，且得到了相關(guān)部門的同意。周某某通過合法途徑從B鎮(zhèn)政府所屬公司轉(zhuǎn)讓獲得涉案房屋的使用權(quán)。B鎮(zhèn)政府依據(jù)現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》屬適用法律錯誤，在具體實(shí)施過程中程序違法，故請求法院確認(rèn)B鎮(zhèn)政府拆除周某某涉案房屋的行政行為違法。
【代理意見】
B鎮(zhèn)政府收到該案后委托我所律師代理該案一審，經(jīng)初步查看材料發(fā)現(xiàn)：周某某系從第三人處幾經(jīng)流轉(zhuǎn)獲得的涉案房屋使用權(quán)。因此，筆者認(rèn)為周某某不具備提起本訴的主體資格，具體代理意見如下：
根據(jù)《行政訴訟法》第四十九條、第二十五條第一款的規(guī)定，行政訴訟主體有二，一為行政行為的相對人；二為其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。本案中:
一、周某某并非涉訴行政行為的行政相對人
周某某已在其起訴狀中明確，其并非涉案房屋的搭建者，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律、法規(guī)規(guī)定，在違法建筑查處過程，行政機(jī)關(guān)針對的是擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物的違法行為，故在這一行政管理活動中的行政相對人僅是實(shí)施違法搭建行為者。
因此，周某某并非涉訴行政行為的行政相對人。
二、周某某并非與涉訴行政行為有利害關(guān)系的公民
（一）因涉案建筑物為違法建筑，周某某不具有法律上應(yīng)該保護(hù)的合法權(quán)益。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二條清晰地表明，起訴人請求保護(hù)的必須是其自身擁有的受法律保護(hù)的合法權(quán)益。涉案房屋系違法建筑，違法建筑的出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)情況的存在是規(guī)避了國家對規(guī)劃體系、建筑產(chǎn)品質(zhì)量、房地產(chǎn)交易市場等系列行為的監(jiān)管所致，將直接危及社會的公共安全，直接危及人民群眾的生命財產(chǎn)安全，故這一系列交易行為及交易結(jié)果都不受法律保護(hù)，更不會產(chǎn)生相應(yīng)的物權(quán)。無論周某某是通過何種途徑獲得了涉案房屋的實(shí)際使用的權(quán)利，并在此使用過程中客觀受益，但這種事實(shí)上的利益并不為法律所承認(rèn)。既然法律并不承認(rèn)這種利益，那么周某某所謂的利害關(guān)系人的身份當(dāng)然也是不存在的。縱觀相應(yīng)的法律、法規(guī)，都沒有發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在查處違法建筑過程中，對“承租人”/“受讓人”有什么實(shí)體和程序上的要求。筆者認(rèn)為，這本身就已表明了立法者的利益取向，即不承認(rèn)也不保護(hù)這種利益，所以，周某某不具有法律上應(yīng)該保護(hù)的合法權(quán)益。
（二）因違法建筑并不能基于法律規(guī)定產(chǎn)生相應(yīng)的物權(quán)，周某某所謂的合法權(quán)益僅是對特定當(dāng)事人的債權(quán)，且存在不確定性
《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條將“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”排除在可訴的行政行為之外。由此可見，法律上的利害關(guān)系還要求這種利益是必須是法律上、已經(jīng)確定或者必將形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而不能僅是事實(shí)上、不確定、或是一種期待的、虛無縹緲的利益。
原告周某某幾經(jīng)流轉(zhuǎn)后得以開始實(shí)際使用違法建筑，不能否認(rèn)其因此類交易行為而與其上手之間形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這一債權(quán)債務(wù)關(guān)系當(dāng)然受法律保護(hù)，但債權(quán)關(guān)系屬民事法律關(guān)系，屬私法關(guān)系范疇，而且它是一種對人權(quán)，效力所及范圍只限于特定的債務(wù)人，簡單而言，債權(quán)人只能向特定的當(dāng)事人行使請求權(quán)。具體到本案，原告只能向其協(xié)議相對方行使請求權(quán)。同時，由于違法建筑并不能基于法律規(guī)定產(chǎn)生相應(yīng)的物權(quán)，原告與其合同相對方之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系究竟在法律上存在怎樣的結(jié)果，需經(jīng)司法裁判機(jī)構(gòu)對一系列違法建筑流轉(zhuǎn)合同的效力作出判定并對其后果作出裁決后才能確定。因此，原告這一權(quán)益目前僅是一種期待的、不確定的的權(quán)益。
（三）違法建筑“承租人”/“買受人”若享有訴權(quán)，將讓司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督處在一個不確定中，破壞行政的穩(wěn)定性。
行政機(jī)關(guān)在查處違法建筑的程序里沒有對于違法建筑“承租人”/“買受人”的程序要求。司法權(quán)對“承租人”訴權(quán)的擴(kuò)展監(jiān)督的卻是行政法上沒有具體要求的空白，這樣的訴權(quán)保護(hù)實(shí)際是使行政權(quán)本身處在一種無法為依的境地。
綜上，筆者認(rèn)為B鎮(zhèn)政府所作出的行政行為與周某某之間并不產(chǎn)生法律上的關(guān)聯(lián),更談不上影響其合法權(quán)益。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》第六十九條：“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：（一）不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的；…。”,因周某某不符合提起訴訟的條件，法院應(yīng)裁定駁回其起訴。
【判決結(jié)果】
一審法院經(jīng)審查后，認(rèn)為周某某提起本訴不符合法律規(guī)定，遂裁定駁回周某某起訴。
【裁判文書】
一審法院認(rèn)為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，有權(quán)提起訴訟。”因此，行政訴訟的周某某應(yīng)當(dāng)是被訴行政行為的相對人或利害關(guān)系人。本案中，B鎮(zhèn)政府拆除的涉訴房屋并非周某某建筑。B鎮(zhèn)政府認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在違法建筑查處過程中，針對的應(yīng)是擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物的違法行為，行政相對人僅是事實(shí)違法搭建行為者；因周某某并非涉案房屋的搭建人，故其并非行政相對人。一審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，違法建筑的建設(shè)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，現(xiàn)周某某未能提供證據(jù)證明自己是被訴行政行為的行政相對人，因此周某某不屬于被訴行政行為的行政相對人。周某某訴稱自己是涉案房屋使用權(quán)的受讓人，但未能提供充分且合法有效的相關(guān)證據(jù)證明，故周某某與被訴行政行為也不具有法律上的利害關(guān)系，不享有提起行政訴訟的權(quán)利。綜上所述，一審法院人，周某某對被訴行政行為的起訴不符合法律規(guī)定，應(yīng)不予立案。已經(jīng)立案的，應(yīng)予裁定駁回。周某某在涉案房屋租賃中的合法權(quán)益，可依法通過其他合法途徑予以維護(hù)。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（一）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項(xiàng)、第二款及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第六十三條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，裁定駁回周某某起訴。
【案例評析】
本案的焦點(diǎn)問題在于如何判斷與行政行為有利害關(guān)系，對于這一點(diǎn)在實(shí)務(wù)操作過程中多有不同。部分法官、律師認(rèn)為從保護(hù)公民權(quán)益、保護(hù)訴權(quán)的角度，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大理解“與行政行為有利害關(guān)系”，而部分法官、律師的觀點(diǎn)則截然相反。
筆者認(rèn)為，關(guān)于如何判斷與行政行為有利害關(guān)系可以分以下幾個步驟進(jìn)行：
第一步，區(qū)分當(dāng)事人與涉訴行政行為是否有公法上的利害關(guān)系。
對于《行政訴訟法》第二十五條所規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”，筆者認(rèn)為不能無止盡的擴(kuò)大為所有與行政行為有直接或間接影響的公民、法人或其他組織，應(yīng)當(dāng)僅限于“法律上的利害關(guān)系”，且考慮到行政訴訟的特性，更應(yīng)限縮于“公法上的利害關(guān)系”，不包括“私法上的利害關(guān)系”。
第二步，在確定當(dāng)事人與涉訴行政行為有公法上的利害關(guān)系后，區(qū)分涉訴行政行為是否實(shí)際侵犯了當(dāng)事人現(xiàn)實(shí)存在的合法的權(quán)益。
根據(jù)《行政訴訟法》第二條、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第（十）項(xiàng)的規(guī)定，筆者認(rèn)為，在確認(rèn)當(dāng)事人與涉訴行政行為有公法上的利害關(guān)系后，需確認(rèn)涉訴行政行為是否實(shí)際對當(dāng)事人現(xiàn)實(shí)存在的合法權(quán)益造成侵犯。
第三步，區(qū)分涉訴行政行為實(shí)際侵犯的當(dāng)事人的合法權(quán)益是否為行政實(shí)體法所保護(hù)。
在確認(rèn)涉訴行政行為確實(shí)實(shí)際侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益后，還需要進(jìn)一步審查該合法權(quán)益是否為行政實(shí)體法所保護(hù)，即行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時需要考慮和保護(hù)的權(quán)益。
這一觀點(diǎn)在最高人民法院審理的劉廣明與張家港市人民政府再審申請審查一案【案號：（2017）最高法行申169號】中也有所闡述。如果該權(quán)益并非是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時需要考量和保護(hù)的權(quán)益，即使法院受理了該訴，確認(rèn)了原告的主體資格，其訴請保護(hù)的權(quán)益不會在訴訟中得到保護(hù)，也就沒有了提起訴訟的必要。
回歸到本案中，周某某所享有的僅是基于合同對合同相對方的債權(quán)，債權(quán)關(guān)系屬私法關(guān)系范疇，并不屬于行政訴訟法調(diào)整的范疇。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十三條已明確該類案件應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟途徑解決，除非是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮。同時，周某某就涉訴房屋所享有的利益并不為法律所承認(rèn)，也不是行政實(shí)體法所保護(hù)的權(quán)益。因此，將周某某排除在原告主體資格范圍之外是正確的。
【結(jié)語和建議】
本案涵蓋了如何判斷與行政行為有利害關(guān)系的問題。在行政訴訟法的司法實(shí)踐中，各級法院往往出現(xiàn)對法律規(guī)定的不同理解和適用，尤其是如何認(rèn)定與行政行為有利害關(guān)系的問題上，容易出現(xiàn)不同的理解、解釋，希望能逐步統(tǒng)一認(rèn)識。
同時，也建議各行政機(jī)關(guān)在日常行政管理過程中遇到本案違法建筑查處等糾紛，可以盡早向?qū)I(yè)律師尋求幫助，以盡可能減少紛爭。
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