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論環保合規業務在政府法律顧問中的挑戰和機遇

2020年第01期    作者:文│王雷 易千    閱讀 7,353 次

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“普遍建立法律顧問制度”，隨后十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》等文件為政府法律顧問制度的建立和發展指明方向，黨的十九大更是做出了深化依法治國實踐的重大決策部署。新時代背景下，生態文明建設和生態環境保護成為法治政府建設中舉足輕重的環節，環保合規也成為政府法律顧問不可或缺的全新業務類型。如何在政府法律顧問服務中構建和優化環保合規業務，以專業服務大局、助力法治政府建設，生態環境律師大有可為。

 

一、政府法律顧問——環保合規業務現狀

（一）政府法律顧問現狀

根據近三年來（2016—2018），中國政法大學法治政府研究院發布的《法治政府藍皮書：中國法治政府評估報告》顯示，目前我國政府法律顧問主要存在形式主義、發揮作用有限、運行機制待完善等問題。

由此可見，目前政府法律顧問制度雖然已經實現了有形覆蓋，但達到政府法律顧問的有效覆蓋尚有一段距離。究其原因，政府法律顧問對專業化的需求已經顯現，但法律服務市場尚未有效響應。

（二）環保合規業務現狀

生態環境保護是政府的重要工作職責，也是政府重大行政決策和立法行為的重要考量指標，同時，生態環境保護更是納入領導干部政績考核體系。因此，環保合規是依法行政的重要內容，政府對該專業領域的需求顯而易見。

放眼國內政府法律顧問市場，具有生態環境資源法專業知識并從事相關業務的律所和律師數量屈指可數，法律服務市場可供選擇空間小。而從政府聘請法律顧問的角度來說，法律顧問團成員往往側重于行政法相關領域或者綜合業務能力較強的律師、專家，尚未特別關注在環保合規領域具有專長的律師。基于雙方面原因，環保合規業務作為專業性極強的新興法律服務領域，在政府法律顧問市場尚未有效激活。

二、環保合規業務在新形勢下的挑戰和機遇

（一）黨和國家政策方針提出污染防治要求

黨的十九大報告對于生態文明建設和綠色發展給予了高度重視，生態文明體制改革實現重大突破，我國生態文明建設和綠色發展迎來了新的戰略機遇，污染防治成為新時代打贏三大攻堅戰的重要使命。隨著生態文明績效評價考核和責任追究制度全面建立，政府決策生態環保合規成為政府工作的重要內容之一，這對政府法律顧問服務內容提出了全新要求。

2019年政府工作報告中更是進一步明確了加強污染防治和生態文明建設，大力推動綠色發展的工作任務，而這一領域的法律服務市場尚處孕育階段，這對從事政府法律顧問服務的律師而言是新的機遇，也是新的挑戰。

（二）史上最嚴法律法規相繼出臺，為生態文明建設保駕護航

自2015年“史上最嚴”《中華人民共和國環境保護法》實施起，我國出臺及修訂了一系列環保法律法規，如土壤污染防治法、大氣污染防治法、水污染防治法等，在打擊環境違法犯罪方面力度空前。

2018年1月，全國試行生態環境損害賠償制度，力爭到2020年在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。

2018年最高人民法院工作報告指出，司法服務美麗中國建設，出臺為長江流域生態文明建設與綠色發展提供司法保障等意見，制定環境公益訴訟等司法解釋，審結環境民事案件48.7萬件，堅決維護生態環境安全。依法審理生態環境損害賠償案件1.1萬件、檢察機關提起的環境公益訴訟案件1383件、社會組織提起的環境公益訴訟案件252件。江蘇、浙江、貴州等法院探索實施環境修復司法舉措，促進生態保護等。

上述一系列法律法規、司法解釋和制度舉措都表明了我國建設生態文明的決心，也對法治政府建設中的環保合規工作提出了更高要求。

（三）環境保護行政問責制

2018年6月，中共中央、國務院頒布了《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，明確環境保護落實黨政主體責任，嚴格實行黨政同責，一崗雙責，生態環境保護考核結果作為領導班子和領導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要依據，環保合規已經成為政府決策合規，構建法治政府中至關重要的一環。

三、環保合規與政府法律顧問業務融合的兩個“支撐”

政府法律顧問在推進政府依法行政，建設法治政府的進程中要充分發揮作用，就要順應新時代要求，在新形勢下積極轉型，謀求發展，注重深度化的專業發展。有志從事環保合規業務和具有生態資源環境法背景的專業律師應當抓住時代機遇，積極推進環保合規業務融入政府法律顧問，服務法治政府。同時，政府也應當重視環保合規，為具有相關業務專長的法律顧問更好地參與政府決策、進行合規性審查、提供法律意見等履職行為提供有利平臺，通過政府和律師之間的良性互動，共同推動環保合規業務的發展和法治政府建設。

（一）律所環保合規專業化建設——基礎支撐

1. 提高政治覺悟和社會責任意識，盡職履責

目前部分在環保合規領域具有專長的律師個人或者專業團隊，多將業務重心放在商事經濟領域，將環保合規作為上市公司的配套法律服務。要將環保合規業務轉型，融入政府法律服務，相關從業律師應當積極轉變觀念，注重大局意識的培養，不斷提高政治覺悟和社會責任意識，為政府重大行政決策和立法行為提供專業法律顧問服務，該項法律服務本身肩負了服務人民、服務社會公共利益的重要使命。

2.建立專業團隊，注重精細化分工

隨著政府法律事務類型的增多，律師個人具有專業上的局限性，傳統單打獨斗的方式很難適應新形勢下政府法律顧問的要求，加上環保合規業務作為新興業務尚處起步階段，發展還不夠成熟。因此，以律所為單位組建專業的政府法律顧問環保合規團隊，在人員配比上注重專業類型的進一步細分及環保合規業務與政府需求的有效結合等因素，以團隊協作的方式迎合政府對于環保合規的多樣化需求，提供深度法律服務。

3.優化工作方法，深度參與，注重效率

改變傳統落后的工作方法，充分使用大數據分析、法律法規更新庫、案例檢索、電子建檔、文件在線即時傳輸等現代化的工作方法，提高工作效能，為環保合規法律意見提供充分的論證依據。同時，電子化信息化的工作方法也能夠完整記錄工作流，確保工作留痕，便于日后檢索查找，避免以往紙質存檔易遺失、毀損的風險。利用大數據檢索全國范圍內政府環保合規的優秀案例，結合地方實際加以完善，優化服務水平。

4.加強學習和交流，注重知識管理

由于目前政府法律顧問環保合規全國范圍內尚處探索階段，閉門造車顯然不如博采眾長。一方面通過與全國各地從事環保合規相關領域人員的溝通交流，學習業務領域的前沿動態和先進的經驗、做法，并結合當地實際加以優化運用；另一方面注重對環保合規的知識管理，逐步形成團隊動態化、體系化的專業知識管理模式。

（二）政府重視并為環保合規業務發展創造條件——保障支撐

1.建立公開、透明、合理的選聘制度

環保合規業務市場份額低，相關從業律師與其他較為成熟業務領域的從業律師相比，社會影響力明顯不足。探索合理的政府法律顧問選聘制度，以專業水平和服務質量選任和評價政府法律顧問，通過公開競爭的方式，讓思想道德水平高、真正有實力、有業績、有口碑的律師成為政府法律顧問，優化政府法律顧問質量，積極發揮生態環境律師的創造力和能動力，助力法治政府建設。

2.注重專業化分工，把握新時代法律服務新形勢

根據近年來政府工作報告反映的政府工作內容，政府職能轉變，工作涉及的領域眾多，不同領域涉及的法律服務專業不同，需求也不同。本文提及的政府決策生態環保合規法律服務就是專業分工細化后衍生的業務類型，對于法治政府的建設必不可少。因此，政府在選聘法律顧問時，要充分考慮法律顧問的專業化分工問題，重視環保合規對于政府依法行政的重要性，確保專業的事由專業的人做，讓政府法律顧問起到實質性作用。

3.制定合理的法律顧問考核制度，落實經費保障

規范政府法律顧問管理，制定科學的考核制度，根據提供法律服務的專業水準、工作量、工作反饋效率、取得的社會效果等多方面進行考核，對于在環保合規領域表現突出的政府法律顧問，予以表彰和獎勵，提高政府法律顧問的工作積極性和工作熱情，為相關從業律師樹立榜樣。同時，在經費保障方面，綜合需完成工作的數量、難度等因素，結合市場價格，合理確定負責環保合規業務政府法律顧問的報酬，納入經費預算，確保專款專用，足額保障。

四、環保合規業務對政府法律顧問律師專業的新要求

律師作為政府法律顧問的重要角色，如何抓住機遇，通過環保合規業務，服務法治政府建設，是致力于從事生態環境法律服務的專業律師今后發展的重要方向。

（一）熟練掌握環保法律法規，動態更新法規庫

自黨的十八以來，生態文明建設上升到國家戰略的突出位置，生態環境法律法規不斷出臺和修訂，我國環境法律制度框架已經基本形成，門類越來越齊全，結構也越來越完整。由于環保合規業務還是新興事物，因此首先要系統學習并熟練掌握環保法律法規。要建立并及時更新法規庫，掌握環保法律法規的最新動態和政策走向。

（二）加強培訓，提高意識

作為政府法律顧問應當通過對政府機關行政負責人員和法制宣傳人員進行培訓的方式，提高行政人員的環保合規意識。在環保黨政同責，一崗雙責的背景下，強化行政負責人員的問題與風險意識、主體責任意識，督促其做出行政決策時充分考慮生態環境保護。同時，行政人員環保合規意識的提高，也有助于政府法律顧問工作的開展，提高環保合規法律意見的受重視程度。

（三）充分利用大數據，結合地方實際制定政府環保違規風險清單

大數據時代，全國各地方政府出臺有關生態環境保護的規范性文件、行政違法和行政問責案例都可以通過大數據分析的方式，歸納出具有典型意義的法律風險點，明確政府機關的監管職責，并針對風險點制定風險應對措施和預防機制，結合地方實際情況加以應用，制作相應的環保違規專項風險清單，用于行政機關環保法律風險的自查與內控，即在政府信息公開、行政許可、行政復議、對規范性文件和政府重大決策進行環保合規審查等個環節中，可以由政府及相關部門對照環保違規專項風險清單進行自查。在制作環保違規專項風險清單時，應當以司法審查標準為導向，確保政府行政行為經得起司法檢驗，做好事前的訴訟風險防范。同時，環保違規專項風險清單應當根據客觀情況和實務經驗動態更新、及時調整，確保環保合規工作符合實際，有的放矢。

（四）提高環保合規法律意見的精準度

在政府制定行政決策和規范性文件的過程中，政府法律顧問的法律意見應當起到重大風險防火墻的作用。政府法律顧問應當提高法律意見的準度、精度，為政府提供有價值、準確、可信的法律意見，使政府行為更加規范，符合環境法律法規和法治政府建設的要求。

（五）環保合規性審查應貫穿行政行為始終，工作留痕

環保合規性審查與一般合規性審查不是相互獨立的關系，而是包含與被包含的關系，其特殊性表現在專業領域不同，共性則表現在環保合規性審查也應當貫穿行政行為始終，在事前預防、行為管制和事后救濟的各個環節都能充分發揮作用，對于決策執行過程也要跟進監督。

環保合規性審查貫穿行政行為始終，要求政府法律顧問對于環保合規審查工作中所依據的證據材料、會議紀要、規范性文件的歷次修改稿、依據的上位法規定等工作全過程進行統一建檔，對各工作階段及時總結，確保法律意見隨時經得起復查和檢驗。

環保合規業務作為政府法律顧問的新興領域，對于律師來說是機遇，也是挑戰，熟練掌握生態環境法律法規和相關政策，積累大量案例的司法裁判觀點，制定風險防范策略，不斷改進工作方式和工作方法，提高工作效能，才能把握機遇，在新時代的政府法律顧問環保合規領域發揮律師智囊團的作用，助力“三大攻堅戰”，為建設法治政府貢獻力量。

 

王雷江西理公律師事務所主任，江西省律師協會常務理事、贛州市律師協會副會長，贛州仲裁委員會仲裁員業務方向：環境資源法、公司法務與破產、民商事合同糾紛

 

易千

江西理公律師事務所律師

業務方向：環境資源法、民商事合同糾紛