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2021年6月1日，中國人民銀行（以下簡稱“人行”）發布《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），面向社會公開征求意見。這是2007年至今《中華人民共和國反洗錢法》（以下簡稱“《反洗錢法》”）迎來的首次修訂，涉及修改條文眾多，規則變化重大，體現了我國反洗錢監管制度的重要發展方向。

基于此，本文對征求意見稿核心規則進行了分析，并附新舊條文比對，歡迎各位讀者一起溝通、探討。

一、完善反洗錢的概念及義務內容

《反洗錢法》規定的洗錢，是通過各種方式掩飾、隱瞞7種上游犯罪所得及其收益的來源和性質的洗錢活動。但該法規定的洗錢上游犯罪類型較為狹窄，隨著反洗錢工作形勢的變化，已難以滿足現實需要。例如，電信網絡詐騙犯罪未被納入反洗錢的上游犯罪類型，但該等新型犯罪活動已成為我國當前反洗錢工作的重點整治對象。

基于此，征求意見稿刪去了7種上游犯罪類型，不再對反洗錢的上游犯罪類型作出限制。征求意見稿規定的洗錢，系通過各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質的洗錢活動。需注意的是，《中華人民共和國刑法》項下的洗錢罪系以《反洗錢法》為依據，規定了7類上游犯罪。如征求意見稿最終落地的，刑法涉及的相關條文亦需得到相應修訂。

此外，在《反洗錢法》的基礎之上，征求意見稿進一步明確反洗錢的義務內容不僅包括預防洗錢犯罪，還包括遏制洗錢、恐怖主義融資及相關違法犯罪活動。

二、明確管轄規則

此前，《反洗錢法》未涉及域外適用問題，在跨境洗錢高發的當下，已難以滿足現實監管需求。

基于此，征求意見稿規定：對中華人民共和國境內應當履行反洗錢義務的單位和個人的監督管理適用本法。中華人民共和國境外發生的洗錢和恐怖主義融資活動危害中國國家安全和主權，或者侵犯中國公民、法人和其他組織合法權益，或者擾亂中國金融管理秩序的，可以依照本法有關規定對有關單位和個人進行處理并追究責任。

我們理解，征求意見稿采取了屬地管轄與保護管轄相結合的管轄原則，有助于有效打擊跨境洗錢和恐怖主義融資活動。

三、明確反洗錢義務主體的范圍

在《反洗錢法》項下，反洗錢義務主體主要分為金融機構和特定非金融機構兩類。該法對金融機構的范圍作出了規定，但并未明確特定非金融機構的定義及監管要求，而是留待有關部門制定。

2018年7月26日，人行發布《中國人民銀行辦公廳關于加強特定非金融機構反洗錢監管工作的通知》（以下簡稱“《通知》”），明確規定了應履行反洗錢義務的特定非金融機構的主體范圍。2021年4月15日，人行發布《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》（以下簡稱“《管理辦法》”），對應履行反洗錢義務的金融機構的范圍作了進一步明確。

在上述規定的基礎上，征求意見稿進一步明確了兩類主要反洗錢義務主體的范圍，并將金融機構、特定非金融機構以外的單位和個人納入義務主體范圍。具體如下：

（一）金融機構

1.取消金融機構的地域范圍限制

此前，《反洗錢法》規定的反洗錢義務主體為：在中華人民共和國境內設立的金融機構和按照規定應當履行反洗錢義務的特定非金融機構。

而征求意見稿刪除了“在中華人民共和國境內設立的”的限制。同時，征求意見稿在金融機構的定義中刪除了“依法設立的”這一前提，而改為“應當履行反洗錢義務”。我們理解，這與征求意見稿的管轄規則是相呼應的。

2.金融機構的類型范圍

《反洗錢法》第三十四條規定：“本法所稱金融機構，是指依法設立的從事金融業務的政策性銀行、商業銀行、信用合作社、郵政儲匯機構、信托投資公司、證券公司、期貨經紀公司、保險公司以及國務院反洗錢行政主管部門確定并公布的從事金融業務的其他機構。”可以看出，《反洗錢法》列舉的金融機構類型相對較少，但我國金融機構種類繁多，難免引發適用爭議問題。

現征求意見稿對金融機構的類型范圍作了進一步明確。其第六十條規定：“本法所稱金融機構，是指應當履行反洗錢義務、從事金融業務的開發性金融機構、政策性銀行、商業銀行、農村合作銀行、農村信用社、村鎮銀行、證券公司、期貨公司、證券投資基金管理公司、保險公司、保險資產管理公司、信托公司、金融資產管理公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司、貨幣經紀公司、貸款公司、銀行理財子公司，以及非銀行支付機構、從事網絡小額貸款業務的小額貸款公司和其他由國務院反洗錢行政主管部門確定并公布的從事金融業務的機構。”

值得注意的是，上述條款列舉的金融機構類型與《管理辦法》基本保持了一致。但《管理辦法》把“銀行卡清算機構、資金清算中心以及從事匯兌業務、基金銷售業務、保險專業代理和保險經紀業務的機構”等機構亦納入了監管范圍。

（二）特定非金融機構

對特定非金融機構的范圍，征求意見稿在《通知》的基礎之上作了些許調整。征求意見稿確定的特定非金融機構范圍如下：

1.提供房屋銷售、經紀服務的房地產開發企業或者房地產中介機構；

2.接受委托為客戶代管資產或者賬戶、為企業籌措資金以及代理買賣經營性實體業務的會計師事務所；

3.從事貴金屬現貨交易的貴金屬交易場所、貴金屬交易商；

4.其他由國務院反洗錢行政主管部門會同國務院有關部門依據洗錢風險狀況確定的需要履行反洗錢義務的機構。

而此前《通知》規定的特定非金融機構還包括：接受客戶委托為客戶辦理或準備辦理特定業務的律師事務所、公證機構；為客戶提供或準備提供特定服務的公司服務提供商。如征求意見稿最終落地，特定非金融機構的范圍應以何為準，有待進一步明確。

（三）金融機構、特定非金融機構以外的單位和個人

對金融機構、特定非金融機構以外的單位和個人，征求意見稿亦規定了其配合反洗錢工作的義務，由此完善了反洗錢義務主體范圍。具體義務詳見后文。

四、確立巨額現金收付申報制度

規范大額現金管理，是反洗錢工作的重點內容之一。2020年，人行已出臺《中國人民銀行關于開展大額現金管理試點的通知》，在河北省、浙江省、深圳市開展大額現金管理試點。

本次征求意見稿確立了巨額現金收付申報制度。其第三十六條規定，任何單位和個人為提供商品或者服務等目的，不通過金融機構而是以現金方式收付，且數額巨大超過規定金額的，應當向中國反洗錢監測分析中心報告。同時明確，任何單位和個人不得采取拆分現金交易等方式規避巨額現金收付申報義務。

征求意見稿還規定，巨額現金收付申報具體辦法將由國務院授權國務院反洗錢行政主管部門會同相關部門制定。可預見的是，巨額現金管理制度在近兩年內將建立較為完善的規范體系。

五、完善受益所有人身份識別制度

識別受益所有人身份信息，是有效識別客戶身份、了解交易情況的重要舉措。征求意見稿從如下方面完善了受益所有人身份識別制度：

1. 明確受益所有人定義，是指最終擁有或實際控制公司、企業等市場主體，或者享有市場主體最終收益的自然人。  

2.明確市場主體報送受益所有人的義務。公司、企業等市場主體應當通過市場監督管理部門有關信息系統報送受益所有人信息。

3.要求金融機構依法識別并采取合理措施核實客戶的受益所有人，并要求客戶如實提供受益所有人相關信息和資料。

六、強化一般主體的反洗錢義務

不同于《反洗錢法》聚焦于金融機構和特定非金融機構的規定，征求意見稿規定了任何單位和個人均需履行相應的反洗錢義務，并設置了對應罰則予以約束。其規定的主要義務如下：

1.履行反洗錢特別預防措施義務，具體要求詳見后文。

2.依法配合金融機構和特定非金融機構為履行反洗錢義務開展的客戶盡職調查，配合反洗錢調查。

3. 對依法履行反洗錢義務獲得的客戶身份資料和交易信息以及反洗錢調查信息，應當予以保密；非依法律規定，不得向任何單位和個人提供。

4.依法履行巨額現金收付申報。

5.妥善保管和使用金融賬戶和其他具有價值收付功能的金融工具，不得出租、出借、買賣金融賬戶和其他具有價值收付功能的金融工具，或者進行其他為洗錢等違法犯罪活動提供便利的行為。

七、強化金融機構的反洗錢義務

征求意見稿明確了新階段下金融機構的反洗錢義務，相關核心內容如下：

（一）反洗錢內部控制和風險管理

征求意見稿要求，金融機構需履行如下具體義務：

1.建立健全、有效實施反洗錢內部控制制度。

2.評估機構洗錢風險狀況并制定相應的風險管理措施。

3.結合實際情況建設反洗錢相關系統，保障系統不存在機制性缺陷。

4.設立反洗錢專門機構或者指定內設機構負責反洗錢工作。

5.根據經營規模和洗錢風險狀況配備相應的人力資源。

6.按照要求開展反洗錢培訓和宣傳工作。

7.通過內部審計或者獨立審計等方式，監督檢查反洗錢內部控制制度的有效實施。

應當注意的是，在評估、審計、確定反洗錢部門及配置相應人員等方面，《管理辦法》作了進一步細化規定。

（二）客戶盡職調查制度

此前《反洗錢法》要求金融機構建立客戶身份識別制度，而征求意見稿采取了與《管理辦法》一致的表述，即“客戶盡職調查制度”。金融機構相應的新增義務如下：

1.通過盡職調查，了解客戶身份、交易背景和風險狀況，采取相應的風險管理措施，防止金融體系被利用進行洗錢等違法犯罪活動。

2.在與客戶建立業務關系或者為客戶提供規定金額以上的現金匯款、現鈔兌換、票據兌付等一次性金融服務時，應當識別并核實客戶身份，了解客戶建立業務關系和交易的目的和性質、資金的來源和用途，識別并采取合理措施核實客戶和交易的受益所有人。

3.在與客戶業務關系存續期間，應當持續關注并審查客戶狀況及交易情況，了解客戶的洗錢風險，并根據風險狀況及時采取相適應的盡職調查和風險管理措施。

4.通過第三方識別客戶身份的，應當評估第三方的風險狀況及其履行反洗錢義務的能力，并確保第三方已經采取符合本法要求的客戶盡職調查措施；第三方具有較高風險情形或者不具備履行反洗錢義務能力的，金融機構不得通過第三方識別客戶身份。

我們理解，從法條表述及金融機構義務內容的變化來看，征求意見稿進一步強化了金融機構的審查義務，不再止于對客戶身份文件作形式審查，而傾向于對客戶身份和交易情況作實質審查。在與客戶業務關系存續期間，金融機構還需采取動態審查措施。這就要求金融機構采取更為專業、有效的盡職調查方法及風險管理措施。此外，金融機構通過第三方識別客戶身份的，需履行相應的評估程序，確保第三方符合法定要求。

（三）大額交易和可疑交易報告制度

本部分無實質調整，將“反洗錢信息中心”調整為了現行的“中國反洗錢監測分析中心”。

（四）建立健全客戶身份資料和交易記錄保存制度

本部分無實質調整。征求意見稿規定，金融機構破產和解散時，應當將客戶身份資料和客戶交易信息以及包含上述信息的電子載體移交國務院有關部門指定的機構。

（五）建立健全反洗錢特別預防措施制度

征求意見稿第三十八條規定了需采取反洗錢特別預防措施的對象范圍，包括：① 國家反恐怖主義工作領導機構認定并由其辦事機構公告的恐怖活動組織和人員名單；② 為履行國際義務，由外交部發布的涉及定向金融制裁的名單；③ 對具有恐怖主義融資風險的個人和實體，或者對具有重大洗錢風險的個人和實體不采取措施可能造成嚴重后果的，由國務院反洗錢行政主管部門認定或者會同有關部門認定的名單。

反洗錢特別預防措施包括但不限于禁止與名單中列名對象、其代理人、其擁有或者控制的實體進行任何交易；對列名對象所擁有或者控制的資金、資產采取凍結或者相應措施以限制被列名對象獲得資金、資產。

征求意見稿要求，金融機構應當及時獲取上述反洗錢特別預防措施名單，對所有客戶及其交易對手開展實時審查，按照要求立即采取措施，并及時向國務院反洗錢行政主管部門報告。  

（六）保密義務

征求意見稿第六條規定，單位和個人對依法履行反洗錢義務獲得的客戶身份資料和交易信息以及反洗錢調查信息，應當予以保密；非依法律規定，不得向任何單位和個人提供。

（七）配合阻斷外國法律與措施不當域外適用

基于完善反洗錢法域外適用制度的需求，征求意見稿規定了境內金融機構配合阻斷外國法律與措施不當域外適用的義務，具體包括：

1.外國當局未按照對等原則，也未與中國協商一致，直接要求中國境內金融機構提交中國境內信息或者扣押、凍結、劃轉中國境內財產的，或者基于不當域外適用法律要求中國境內金融機構作出其他行動的，金融機構不得服從。如果金融機構認為有必要服從的，應當及時提請國務院有關金融監督管理機構批準并告知外國當局與國務院有關金融監督管理機構進行協商。

2.外國當局基于合理監管的需要，要求中國境內金融機構提交概要性合規信息、經營信息或者提出其他合理要求的，中國境內金融機構可以按照要求采取適當行動，但應當事先向國務院有關金融監督管理機構報告，對于可能影響中國國家主權、安全和利益或者公民、法人或其他組織利益的，應當事先獲得國務院有關金融監督管理機構批準。

（八）境外金融機構的配合義務

征求意見稿亦規定了境外金融機構的配合義務，即：按照對等原則或者經與有關國家協商一致后，有關機關、部門在依法調查洗錢和恐怖主義融資活動過程中，可以要求在中國境內開立代理行賬戶或者與中國存在其他密切金融聯系的境外金融機構予以配合。 

八、完善罰則

針對一般主體、金融機構、特定非金融機構違反特定義務的行為，征求意見稿制定了細致、完善的罰則，并在《反洗錢法》的基礎之上加大了處罰力度。具體如下：