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編者按：近年來海域溢油事件的頻發引起了社會的關注。2010年4月的墨西哥灣重大溢油事件尚在后期處理中，2011年7月的渤海灣溢油事件又再次引發了社會的強烈熱議。對于環境信息公開這項重要的監督制度，我國已于2008年5月1日正式實施了國務院頒布的《政府信息公開條例》和原國家環保總局發布的《環境信息公開辦法（試行）》。然而，在近來發生的重大環境事件中，政府、企業頻頻被指未及時、如實地公開相關信息。這背后，也折射出了我國現行信息公開制度中存在的諸多弊端。本文以眼下正在發生的渤海灣溢油事件為視角，剖析我國現行的信息公開制度及其實施情況，并就存在的弊端提出評述及建議。
一、國內外海域溢油污染事件信息公開歷程回顧
近期國內外發生了諸多海域溢油事件。以最近發生的墨西哥灣溢油事件與我國渤海灣溢油事件的歷程作一對比回顧，可以發現我國的處理方式尚有欠缺。
（一）2010年墨西哥灣漏油事件
2010年4月20日夜間，英國石油公司（BP）位于墨西哥灣的“深水地平線”鉆井平臺發生爆炸并引發大火，4月24日起發生漏油事故，至2010年9月24日時的測算統計已有440萬桶原油流入墨西哥灣。
4月20日爆炸事故發生當日，以美國海岸警衛隊為核心的地方應急指揮中心成立；第二天，國家應急組啟動，包括中國在內的各國媒體已經公布事故照片。4月24日漏油事故發生；25日相關官員抵達現場；28日總統趕往事故現場，但仍遭到了民眾激烈批評———速度實在太慢了。29日，政府公布事故升級為國家特大級溢油事故，英國石油公司（BP）公布溢油量，政府介入救援，媒體指責政府救援過慢。5月2日，BP公司開始受理索賠；美國國家海洋和大氣局（NOAA）發布禁漁令。
在整個事件進程中，政府反映還是相當迅速的，并在第一時間向各國媒體公開事故最新進程，在事故發生當日即啟動了應急方案。事故責任人BP公司在溢油后第四日即公布了溢油量統計。事故在信息公開和公眾監督下，得到了有序的處理。
（二）我國渤海灣溢油事件
今年6月4日，由中海油與康菲中國公司合作的位于渤海的油田發生漏油事故。此后，關于事故的發生時間、發生原因、事故影響、事故索賠等各個方面引起了社會熱議。
渤海灣此次溢油事件是我國近三十年來采油作業事故中最嚴重的一次，但在事件發生后，卻未能引起各方足夠重視。國家海洋局在事故中沒有履行好自身的監管職責，更未對公眾及時公布事故情況，而是在事故發生后第32天才召開新聞發布會向公眾告知。中海油作為油田51%股權的持有者、康菲公司作為實際作業者，在事故的處置、應對上都“僅對外輸送可能預知的最好消息”，被指責瞞報、謊報，且在事故后從未對相關漁業人員通報可能受污染的海域等信息，致使發生大量貝類死亡，漁民損失慘重。企業、政府對污染事件的曖昧態度使整個事件的真相撲朔迷離。
在我國此次渤海灣溢油事件的處理進程中，政府作為信息公開的主體及監督方，未及時向公眾進行事故的發生、影響、處理結果等的信息公開。作為責任方，中海油及康菲公司不僅未向公眾進行及時的披露，而且事后對外公開的信息更為有限，甚至披露的內容廣泛遭質疑。在其背后，存在著我國現行信息公開制度的缺陷和不足。
二、我國現行信息公開制度的法律框架
目前，我國信息公開制度最主要的法律規范是2007年4月5日國務院發布的《政府信息公開條例》，以及原國家環保總局在2007年4月11日發布的《環境信息公開辦法（試行）》。該兩項規范皆在2008年5月1日起施行。
（一）政府環境信息公開的法律框架
環境信息公開制度中，對于政府的信息公開和報告義務主要由《政府信息公開條例》、《環境信息公開辦法（試行）》和《環境保護行政主管部門突發環境事件信息報告辦法（試行）》（簡稱“《突發環境事件報告辦法》”）予以規范。前兩部文件主要針對的是政府日常環境報告及信息公開，針對類似于渤海灣溢油的突發事件和重大環境事故，主要由《突發環境事件報告辦法》予以規范。
《突發環境事件報告辦法》系根據《國家突發環境事件應急預案》而制定的規范政府部門對突發環境事件信息的內部報告程序。其中對突發環境事件作出了明確定義。突發環境事件，是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產損失和對全國或者某一地區的經濟社會穩定、政治安定構成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環境事件。本次渤海灣溢油事件屬于突發環境事件，政府部門應當按照《突發環境事件報告辦法》予以報告。
該辦法第五條要求：“在得知突發環境事件發生后，事發地環境保護行政主管部門應當立即派人趕赴現場調查了解情況，采取措施努力控制污染和生態破壞事故繼續擴大，對突發環境事件的性質和類別作出初步認定，并把初步認定的情況及時報同級人民政府和上級環境保護行政主管部門。”同時，辦法詳細規定了針對《國家突發環境事件應急預案》規定的突發環境事件的不同分級，各級部門、政府的報告流程。其中針對最低一級的一般突發環境事件，也要求“事發地環境保護行政主管部門應在發現或得知突發環境事件后1小時內，向同級人民政府和上一級環境保護行政主管部門報告。”
對于突發環境事件政府的對外公開要求，我國目前現行法規仍較原則，主要體現在《政府信息公開條例》的第九條，即“行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：……（十）突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況”。而《環境信息公開辦法（試行）》由于是針對環保部門對法律法規、各項政策及企業常規污染事項的公開義務，并未涉及突發環境事件政府對外信息公開的要求。這正是我國目前政府及時公開環境事件信息，以及突發環境事件對外信息公開的一大缺陷。
（二）企業環境信息公開的法律框架
企業的環境信息公開制度主要規定在1989年12月26日實施的《環境保護法》及2000年4月1日經修訂實施的《海洋環境保護法》中。
《環境保護法》第三十一條規定：“因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向當地環境保護行政主管部門和有關部門報告，接受調查處理。”《海洋環境保護法》第十七條規定：“因發生事故或者其他突發性事件，造成或者可能造成海洋環境污染事故的單位和個人，必須立即采取有效措施，及時向可能受到危害者通報，并向依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門報告，接受調查處理。”
令人遺憾的是，在《環境信息公開辦法（試行）》里，雖規定了企業的強制公開和自愿公開制度，但是針對企業日常經營中產生污染的報告，并沒有相關規定。《環境信息公開辦法（試行）》規定的強制公開的企業為“污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業”。當企業發生重大環境事故或環境事件時企業的具體信息公開要求、公開程序、公開方式等，目前都沒有明確規定。
針對我國上市公司，企業的環境信息公開制度相對完善，目前已頒布實施了《關于加強上市公司環境保護監督管理工作的指導意見》、《上海證券交易所上市公司環境信息披露指引》、《關于重污染行業生產經營公司IPO申請申報文件的通知；2010年的《環境保護部關于進一步嚴格上市環保核查管理制度，加強上市公司環保核查后督查工作的通知》、《上市公司環境信息披露指南（征求意見稿）》等一系列的法律規范。但是這些制度規范的僅是我國上市企業，本次渤海灣事件中的中海油公司，因其系在香港上市的公司，前述針對我國上市企業的規范不適用，造成了法律適用的真空地帶。
三、我國政府的信息公開法律義務
（一）公開的范圍
根據信息公開的法規，政府公開信息分為主動公開和依申請公開。《政府信息公開條例》第九條、第十條規定了政府應當主動公開的部分事項，《環境信息公開辦法（試行）》將政府職責設計的相對較細致，規定了17類公開內容，同時該辦法第十一條要求，環保部門應當在職責權限范圍內向社會主動公開突發環境事件的應急預案、預報、發生和處置等情況。
而在本次渤海灣溢油事件中，我們看到國家海洋局作為負職責的政府主體，在溢油發生后根本沒有對發生情況進行主動公布，而是在事故發生一個月后，在媒體和輿論的壓力下，僅對外公布了事故的大體情況及簡單的調查結果。
（二）公開的時間要求
根據法律要求，政府的信息公開應當及時、準確。《政府信息公開條例》第六條要求，行政機關應當及時、準確地公開政府信息。同時，法律規定公開應在20個工作日內完成。《政府信息公開條例》第十八條規定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。法律、法規對政府信息公開的期限另有規定的，從其規定。”《環境信息公開辦法》第十四條也相應要求，屬于主動公開范圍的政府環境信息，環保部門應當自該環境信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。
然而本次事件國家海洋局第一次的新聞發布會，系在事故發生后整整32天，已經違反了相關法律的明文規定。
（三）違反公開義務的法律責任
對于環保部門的信息公開義務是強制性的，在其履行環境保護職責中制作或者獲取的信息都是應當公開的。應當主動公開的不公開，對于環保部門來說就是行政不作為。《政府信息公開條例》的懲罰措施分為公眾舉報處理和監督機關處理兩種方式。舉報處理如條例第三十三條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報。”監督機關處理方式如條例第三十五條：“行政機關違反本條例的規定，有不依法履行政府信息公開義務的情形的，由監察機關、上一級行政機關責令改正；情節嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”《環境信息公開辦法（試行）》也規定了類似的罰則。
可見，罰則規定的懲罰措施包括調查處理、責令改正、對負責人處分、追究刑事責任。然而，到目前為止，本事件中我們還未看到對違規不公開事故信息的相關部門進行責任認定乃至進一步追究責任的處理。
四、企業的信息公開法律義務
（一）企業信息公開義務的主體
根據《環境信息公開辦法（試行）》的規定，企業環境信息，是指企業以一定形式記錄、保存的，與企業經營活動產生的環境影響和企業環境行為有關的信息。該辦法專設第三章對企業環境信息的公開作出了要求。
目前，企業的信息公開試行的是自愿公開與強制性公開相結合的制度。按照現行辦法，只規定了“兩超”企業是在強制公開的主體范圍內，即污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業。其他主體皆屬于自愿公開的范疇。
本事件中，是否中海油、康菲公司就不是信息公開義務的主體了呢？并非如此。根據《環境保護法》第三十一條、《海洋環境保護法》第十七條的規定，因發生事故或者其他突發性事件，造成或者可能造成海洋環境污染事故的單位都應當進行公開披露。由于事故油田是合作開發，對于合作開發者信息披露的主體，是否合作者各方都有披露義務，在法規中沒有明確，這是目前法律規范中的疏漏。
（二）企業信息公開的對象
在國家海洋局召開新聞發布會后，康菲公司面對輿論瞞報、謊報的質疑，堅持稱自己已在第一時間內向有關部門進行了報告，并未瞞報事故。對此，企業在信息公開的對象要求上，是否只要像有關部門進行內部報告就認為是履行了信息公開的義務呢？
同樣根據《環境保護法》第三十一條、《海洋環境保護法》第十七條的規定，因發生事故或者其他突發性事件，造成或者可能造成海洋環境污染事故的單位和個人，必須立即采取有效措施，及時向可能受到危害者通報，并向依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門報告，接受調查處理。因此，義務主體不僅應當向有關部門進行報告，更應當向可能受到危害的人員進行報告。
（三）企業信息公開的要求及罰則
目前《環境信息公開辦法（試行）》僅規定了對于“兩超”企業，應當在環保部門公布其名單后30日內，在所在地主要媒體上公布其環境信息，并將向社會公開的環境信息報所在地環保部門備案。但對于其他，如應當對重大事故進行報告的，應在多少時間內、報告哪些內容，目前規范都未涉及。
在罰則方面，《海洋環境保護法》規定違反本法有關規定，發生事故或者其他突發性事件不按照規定報告的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門予以警告，或者處五萬元以下的罰款。目前，對于中海油、康菲公司對于信息公開義務的不履行，有關部門并未追究責任，也未對其進行處理。
五、對我國現行信息公開制度的評述及建議
自2008年5月1日《政府信息公開條例》、《環境信息公開辦法（試行）》實施以來，我國已經在信息公開的制度上花大力氣建設，但是為何在面對重大環境事故時，從2009年的陽宗海水污染事件、2010年紫金礦業銅礦污染事件，到2011年渤海灣重大溢油事故，都頻頻爆出污染企業瞞報、謊報，政府部門監管不利、甚至被報政府與企業形成了同一利益鏈條的新聞。那么，我國現行制度存在哪些缺陷和障礙需要改進？
（一）政府信息公開制度
1.健全問責制度
《政府信息公開條例》對相關行政主體違反條例的法律責任規定不足，應當首先予以明確，向誰問責，由誰問責。
首先是對責任主體的確定，條例并未作出明確規定。自條例實施以來尚未曝光一起因政府信息公開不力而受到行政處罰的例子，而近年來的諸多重大環境污染事件中相關部門信息公開義務的履行已經屢遭詬病。在條例的執行層面，因我國時常決策與執行主體不分，監督與被監督主體不清，導致了最終責任主體難以明確。事故發生后，究竟是因為決策失誤還是由于決策執行不力、甚至執行錯誤造成的，兩者往往難以區分，更難以追究責任。
其次是由誰來問責的障礙。目前根據《政府信息公開條例》第四章，規定由各級人民政府進行考核、評議、責任追究；政府信息公開工作主管部門和監察機關負責對行政機關政府信息公開的實施情況進行監督檢查。現行上述法律的問責制度是“同體問責制度”，即由政府內部進行問責。然而，政府內部問責的方式缺乏透明度，公眾知情權更是無法得到保障，使得最終問責和處理成為內部事件。
筆者認為應當建立必要的“異體問責制度”，即由公民（包括相關受害人、其他公眾）、社會團體以及媒體構成的立體問責制度，增強對違法行政機關的監督、處理透明度，這也能使信息公開制度的實施更有保障力。
2.降低公眾申請公開的限制
要增加公眾的參與度和監督力，就必須保障公眾對信息的知曉權利和獲取權利。目前條例明確規定了公眾只有與“自身生產、生活、科研”相關，才能申請政府部門對“相關信息”進行公開。
此規范在環境污染事件中，嚴重限制了公眾對相關信息的知情權，更剝奪了一些民間環保組織和機構、志愿者個人對環境事件的公益維權和信息獲取。在多次重大環境事件中，包括本次渤海灣溢油事件中，都未見有相關人員向政府部門申請對事故的情況進行公開，這是公眾監督的一塊空白區域，建議降低公眾申請公開的限制，以保障全方位的公眾知情權利。
3.改變公開模式
現行條例采取列舉方式將17項公開事項予以列明，并且規定涉密文件不能公開，我國逐漸形成了以不公開為原則以公開為例外的模式。然而，我們看到國外的相關制度則正好相反，以公開為原則以不公開為例外，以列舉不可公開信息的方式予以規范。
我國的模式存在很大問題，將直接導致雖有信息公開制度，但在實踐操作中應當公開的信息很容易變相地成為了籠統的涉密文件，這樣其實間接地侵犯了公眾和權利人的知情權，造成信息公開制度成虛設、被架空。
4.增加公開義務履行的方式
目前《政府信息公開條例》及《環境信息公開辦法（試行）》對政府應當主動公開的環境信息，要求通過政府網站、公報、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。目前實踐操作中多以政府網站、新聞發布會方式公開。然而，因在一定程度上公眾對其信任度已經不足，政府網站公布的信息更加難以服眾。建議可通過專業環保機構、環保組織的網站等予以公布，并且可以與政府述職報告、企業社會責任報告制度相結合，要求政府公布年度環境報告書。
（二）企業信息公開制度
1.增加強制公開義務主體
目前《環境信息公開辦法（試行）》規定的強制公開主體只有“兩超”企業，此規范過于狹隘，對于其他有重大環境污染事件的企業未予涉及，未做到與《環境保護法》、《海洋環境保護法》中的相關規定相結合。
建議以企業的行業、所在區域、國有成分性質、是否上市企業等多個維度為區分，增加強制公開的主體。尤其是對于影響面廣泛的上市企業，或像中海油這樣在香港上市或其他國家上市的企業，更應嚴格規范其信息公開的責任，避免在海外上市的企業成為我國環境執法監管的真空地帶，導致最終對其違法行為難以追究的情形。
2.健全責任救濟制度
對于企業不按照法律規定履行或拒絕履行信息公開的情況，應當審查其拒不履行是否與企業有其商業秘密或其他利益信息不便透露有關，還是單純地為逃避執法而瞞報。
對于企業對監管單位強行公開信息的要求有異議的，目前法規未有規范。對該情形，也應當考慮保護企業自身的經營自主權，衡量其與公眾知情權的矛盾輕重。對于認為自身權益受侵害的企業應當賦予其救濟權利，如設立行政復議及行政訴訟的對應制度相銜接。
3.提高企業自愿公開信息的質量
企業一般會在年報時順便披露環境信息，這就導致環境信息一般是歷史信息，其內容絕大多數是過去發生的事項，對公眾、政府監管機構及時地知情幫助很小。同時，因為企業披露的環境信息語言晦澀，很難讓公眾理解。而一些企業正利用公眾的非專業，故意用含混不清的語言來披露對其不利的環境信息，這樣他可以既完成了披露的任務，又把公眾蒙在鼓里。應該規定環境信息披露的內容要簡單易懂，既有客觀數據，又有主觀推論；定性分析為主，定量分析為輔的方式，向社會公眾呈現出有理有據的簡單易懂的環境信息報告。
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