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2017年6月21日，上海律協能源資源與環境業務研究委員會在上海律協第一會議室舉辦了“《土壤污染防治法》立法調研”課題研討會。本次研討會聚焦當前迫切的土壤污染防治立法需求，來自上海律協能源資源與環境業務研究委員會、上海市環境法學會、環境科學研究院、土壤修復檢測評估單位和跨國公司代表等40余人參加了本次會議。
一、土壤污染防治立法背景
目前,在大氣、水、土壤三大環保重點領域中,獨缺土壤污染防治立法。各界對于正在起草的《土壤污染防治法》高度關注。
土壤是萬物之母。它不可再生，不可替代。中國是人口大國，糧食需求十分巨大，而土壤主要是食物的來源，95%的食物來源于土壤。要保持充足的糧食供應，必須保護土壤。土壤嚴重的污染，耕地面積的減少，已威脅到我們國家目前的糧食安全。
經過四十多年改革開放，經濟快速發展，但同時也對環境帶來許多負面影響。我國土壤污染問題形勢嚴峻，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢氣地土壤環境問題突出。因此，無論從處于生態功能的保護，或是人口自身發展的需求考慮，出臺土壤污染防治的法律都迫在眉睫。
二、土壤污染防治法的定位
2013年10月，全國人大公布的《十二屆全國人大常委會立法規劃》中將《土壤污染防治法》的立法納入第一類立法項目范圍內，即“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”。上海財經大學法學院環境資源法學創新研究中心主任、中國環境資源法學研究會副會長、最高人民法院環境資源司法研究中心學術委員會副主任王樹義教授認為，土壤污染法可以考慮以下幾個方案：
1、土壤污染整治法、修復法。世界上有部分國家專門針對土壤及地下水的污染修復和治理進行立法，例如我國臺灣地區的《臺灣土壤及地下水污染整治法》。此項立法主旨明確，即治理修復已經受到污染的土壤，往往不涉及清潔土壤的保護。內容可以包括土壤污染的責任主體、修復主體、修復工程、修復活動、工程驗收等。
2、土壤污染防治法。日本的《農用地土壤污染防治法》即是此類立法。此類立法一般包含兩個目的：一是防治、預防土壤污染；二是整治或者修復已經受到污染的土壤。
3、土壤環境保護法。現行世界上多數土壤污染的立法采用此類立法思路，包括韓國、丹麥、加拿大、澳大利亞等。因土壤的環境保護是個較為寬泛的概念，此類立法的目的在于保護和改善土壤環境，管控已經受到污染的土壤可能出現的環境風險。
基于我國現在的土壤污染現狀，雖然土壤環境污染不容小覷，但從宏觀角度來看，超過半數的土壤仍然屬于清潔土壤。因此，當務之急是保護清潔土壤，特別是清潔的耕地土壤。第二步就是遏制土壤污染的進一步發展。現在在控制污染，但是并沒有有效地控制住。立法需要解決的第二點難題就是遏制土壤污染進一步污染或者加劇。第三步是要嚴控或者嚴格防止新的土壤污染產生。因此，要轉變觀念，打破慣性思維，環境保護不等于污染防治。立法最主要的任務就是保護那些清潔的土壤，這也符合新《環保法》提出的“保護優先、預防為主”的原則。《土壤環境保護法》的調整對象范圍廣一些，但是其重點在于保護；而《土壤污染對策法》或者《修復法》，其調整對象比較窄，重點在于治和罰。
三、現行土壤污染防治立法的難點與困惑
來自全國性公益組織自然之友的葛楓律師提出，我國現在全國性的有關土壤污染的規章和規范性文件還很少，較為全面的是2016年12月31日環保部公布的《污染地塊土壤環境管理辦法》。地方立法方面，《湖北省土壤污染防治條例》是全國第一個地方性土壤污染防治條例，自2016年10月1日開始實施，對全國性的立法有著倡導意義。因此，土壤污染防治立法需要考慮以下幾個方面：
1、立法目的。此次立法應選擇其立法的根本目的，即保護土壤環境或是防治污染環境污染。不同的立法目的會導致一些基本原則的差異，比如污染者擔責的原則如何在法律中落實和體現。污染者與土地使用權人、所有權人之間的關系需要進行梳理，才能落實下一步的土壤污染治理等措施。
2、行政機關的職責。首先，環保行政機關是否需要承擔土壤污染修復的責任，是一個爭議較大的問題。有觀點認為，依據“誰污染、誰治理”的原則，污染者應當來承擔修復的責任。也有觀點認為，如果政府是最有能力進行修復的主體，出于保護土壤環境的目的，政府也應該承擔一部分治理修復的責任。但如果政府承擔治理修復的責任，就會與污染的負擔原則發生沖突。其次，污染地塊的土地污染控制計劃或者修復方案，是否應該由環保行政機關審批或備案，也有較大爭議。土壤污染的預防和治理不僅涉及到環保行政機關，還會涉及到土地部門和工信部門等。
3、土壤污染的預防。由于土壤污染的預防很大程度上依賴于上游廢水廢物等的合理處置，我國現行的其他單行法諸如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》以及《固體廢棄物污染防治法》等應該承擔其相應的污染防治責任。因此，土壤污染防治法里與現行單行法里的責任銜接至關重要。避免法律沖突和不必要的重復，彌補現行法律漏洞，是土壤污染防治法的作用之一。
4、土壤污染治理。作為土壤污染立法的重點和難點，如何進行土壤污染治理勢必是一條長遠的探索之路。污染地塊的名單制、污染土地的信息公開和管理、污染地塊的風險管控和修復、治理和修復的責任主體、環境公益訴訟的推動、特定用途的土壤環境保護這一系列問題與制度，在此次土壤污染防治立法上均應進行一定的推動和摸索。
四、上海市建設用地全生命周期管理實踐
2016年6月13日，上海市環保局、上海市國土資源局聯合發布《上海市經營性用地和工業用地全生命周期管理土壤環境保護管理辦法》，對上海市經營性用地和工業用地儲備、出讓、收回、續期等環節的土壤環境（含地下水，下同）調查評估和治理修復進行全生命周期的管理。上海市環境科學研究院固體廢物與土壤環境研究所劉芳博士認為，上海在建設用地這塊場地環境保護方面走在全國前列，它的制度相對國家其他地方來說較為完善，可以為國家土壤立法提供一定的思路。
上海早在世博會開始籌備期間，就已經開始進行場地方面的環境保護。從世博會開始到迪斯尼樂園，以及中間涉及到浦東、嘉定的大區建設，再到目前的考古地區的治理。可以說，上海的場地環境管理隨著大型的建設項目的發展而不斷地積累經驗的。
早在2014年，上海市環保局、市規劃國土資源局、市經濟信息化委、市建設管理委聯合發布《關于保障工業企業及市政場地再開發利用環境安全的管理辦法》，提出了12個行業的工業用地類型和3種市政用地類型在轉為敏感性用地過錯中對土壤和地下水地質保護方面的相關要求。在2015年的金融性用地出讓的時候，也提出了類似的要求。
上海市從2013年開始全市的潛在污染場地排查。目前已基本建立了一個潛在污染場地的信息庫，并且嘗試對這些地塊進行初步的分析。后續需要進行潛在污染場地的風險分析，并且從中篩選出重點的企業，建立污染地塊名單制度。名錄的建立涉及名錄內企業的進出、危險等級分級管理、信息公開的機制等相關問題。同時，土壤污染的管理還必然涉及環保部門與其他部門的分工。
五、總結
《土壤污染防治法》的修訂得到社會各界的關注是一件值得高興的事，說明了立法的進步和社會意識的提高。土壤污染環境保護涉及的問題方方面面，復雜繁多。我國土壤污染防治的相關立法才剛剛起步，現階段的《土壤污染防治法》意見征求稿更多是立法者的試探。社會各界人士可以抓住機會，踴躍提請立法修改意見和建議，為完善我國土壤污染的環境立法做出貢獻。
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
供稿：上海律協能源資源與環境業務研究委員會
執筆：杜 夢 上海市金茂律師事務所
滬公網安備 31010402007129號
