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企業在工業用地出讓活動中應注意的法律風險

2013年第02期    作者:汪 東    閱讀 12,779 次

當前，全國各地的工業區或開發區招商力度正逐漸加大，在各類主題招商活動中，地產招商，即以向企業出讓工業用地的方式進行招商的比重較大，而上海的國有工業企業在向二三線城市梯度轉移過程中也需要大量購入工業用地。鑒此，作為擬通過出讓方式獲得工業用地的企業，對于工業用地出讓中的法律風險應有比較全面的認識，以做到盡量規避法律風險，掃清法律障礙，便于順利地取得自己需要的土地，縮短開發建設周期，節約生產成本。

        隨著我國相關政府部門對土地進行調控的一系列政策法規的出臺，通過協議出讓方式獲得工業用地將成為歷史，招標拍賣掛牌將成為獲得工業用地的主要手段。但由于我國各地的土地政策、土地管理和調控的執法不力及缺乏強有力的監督等因素，使工業用地出讓蘊藏著巨大的法律風險。現結合律師實務，對工業用地出讓過程中涉及法律風險較大的五個主要法律問題進行分析。

　　

　　一、擬通過出讓方式獲得工業用地的企業應對項目土地的位置進行合法性審查

　　由于大多數工業用地都集中在工業區或者開發區，這就使得擬通過出讓方式獲得工業用地的企業（以下簡稱擬用地人）應當首先明確所涉及的工業區或者開發區是經過哪一級政府批準設立的。

　　根據國務院相關規定，設立各類開發區，實行國務院和省、自治區、直轄市人民政府兩級審批制度。省、自治區、直轄市以下各級人民政府不得審批設立各類開發區。

　　設立經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區、國家旅游度假區、邊境經濟合作區的審批權在國務院。凡要興辦上述各類開發區的，有關省、自治區、直轄市人民政府和國務院主管部門應認真做好前期規劃和可行性研究的指導工作，并向國務院申報。

　　為吸收外資興辦工業、農業、國際旅游業和高新技術產業開發項目，各省、自治區、直轄市人民政府可根據本地區的資源情況、實際需要和條件，批準設立少量省級開發區（旅游度假區），在現有權限范圍內制定有關優惠政策，并報國務院備案。但各省、自治區、直轄市人民政府批準設立的開發區，不得沿用國務院批準設立的各類開發區的名稱和政策。

　　綜上，具有合法地位的開發區必須是經省級人民政府或國務院批準設立的。而其他政府機構，如縣級市、區政府或者鎮政府批準設立的開發區，盡管也冠以開發區的名稱，實際上無法享受國家或者省級政府給予的稅收等優惠政策。

　　另外，由于許多省級開發區已經開發多年，原經正式批準的開發區用地范圍內的土地已經基本用完。有的政府為了招商引資，在未經原批準機構批準的情況下就擅自擴大開發區的范圍。從法律上而言，這些擅自擴大的開發區范圍是不具有合法法律地位的。

　　

　　二、擬用地人應對項目土地是否符合土地利用總體規劃和城市規劃進行審查

　　（一）土地利用總體規劃

　　根據我國《土地管理法》的規定，土地利用總體規劃應當將土地劃分未農用地、建設用地和未利用地。根據國務院的規定，土地利用總體規劃的期限一般為15年。

　　擬用地人應當核實該項目土地是否在有效的土地利用總體規劃中的建設用地范圍內，對從土地管理部門取得土地利用總體規劃文件也必須進行合法性審查。

　　擬用地人準備在一個地區投資建廠時，首先應當取得該地區省級、市級、縣級、甚至鄉級的《土地利用總體規劃》，現在生效的省級《土地利用總體規劃》大部分均為1997年至2010年的規劃。

　　如《1997-2010年上海市土地利用總體規劃》中對土地利用分區進行了明確的規劃：

        土地利用分區面積表（單位：平方公里）

　　另外，各地區在《土地利用總體規劃》中對于該地區的地理位置、氣候特點、區位特點、土地利用戰略思路均作了具體闡述，這對于擬用地人而言是非常有價值的信息。

　　（二）關于城市規劃

　　審查城市規劃的目的是確定擬出讓地塊是否符合工業用地或倉儲用地等項目用地的用途。通常情況下需要通過當地的城市規劃行政管理部門才能獲得該項目土地的城市規劃文件。

　　城市規劃一般分總體規劃和詳細規劃，大城市、中等城市為了進一步控制和確定不同地段的土地用途、范圍和容量，協調各項基礎設施和公共設施的建設，在總體規劃基礎上，也編制分區規劃。

　　城市總體規劃內容一般包括：城市的性質、發展目標和發展規模，城市主要建設標準和定額指標，城市建設用地布局、功能分區和各項建設的總體部署、城市綜合交通體系和河湖、綠地系統，各項專業規劃，近期建設規劃。

　　城市詳細規劃應當包括：規劃地段各項建設的具體用地范圍，建筑密度和高度等控制指標，總平面布置、工程管線綜合規劃和豎向規劃。

　　擬用地人應重點核查分區規劃和詳細規劃。

　　根據我國《城市規劃法》的規定，城市規劃事項分級審批，城市規劃必須履行編制和審批的法律程序才能生效。

　　直轄市的城市總體規劃，由直轄市人民政府報國務院審批。

　　省和自治區人民政府所在地城市、城市人口在一百萬以上的城市及國務院指定的其他城市的總體規劃，由省、自治區人民政府審查同意后，報國務院審批。

　　省、自治區人民政府和直轄市以外的設市城市和縣級人民政府所在地鎮的總體規劃，報省、自治區、直轄市人民政府審批，其中市管轄的縣級人民政府所在地鎮的總體規劃，報市人民政府審批。

　　其他建制鎮的總體規劃，報縣級人民政府審批。

　　城市人民政府和縣級人民政府在向上級人民政府報請審批城市總體規劃前，須經同級人民代表大會或者其常務委員會審查同意。

　　城市分區規劃由城市人民政府審批；城市詳細規劃由城市人民政府審批。編制分區規劃的城市的詳細規劃，除重要的詳細規劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規劃行政主管部門審批。

　　擬用地人要特別注意城市規劃的審批機構及程序是否符合《城市規劃法》的規定。

　

　

　　三、擬用地人應審查該項目土地是否經過了農用地轉用和土地征用的合法程序

　　擬用地人需要了解項目土地是屬于國有建設用地還是屬于農用地。如果已經屬于國有建設用地，應當向當地的土地管理部門取得農用地轉用和土地征收的政府批文，并根據辦理農用地轉用和土地征收的地塊面積以及我國法律所規定的審批權限來審查其合法性。

　　根據我國《土地管理法》的規定，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目及國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。前述以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。

　　征收基本農田、基本農田以外的耕地超過三十五公頃的及其他土地超過七十公頃的，由國務院批準；征收前述規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。如果項目土地依然為農用地，則必須在辦理完畢農用地轉用和土地征用手續后才能進行土地出讓。此時就需要了解農用地轉用計劃指標，如果項目土地無法取得農用地轉用計劃指標，則農用地轉用和土地征用手續根本無法辦理。

　　另根據國務院2006年8月31日發布的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》規定：在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，依法由國務院分批次審批的農用地轉用和土地征收，調整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經國土資源部審核，報國務院批準后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。

　　

　　四、擬用地人應注意項目土地的出讓方式

　　2006年8月31日，國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》第五條規定：工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓。

　　2006年11月份，國土資源部土地利用司的有關負責人表示，各地要消除等待觀望情緒，全面推進工業用地招拍掛。

　　2007年4月份，國土資源部監察部又出臺《關于落實工業用地招標拍賣掛牌出讓制度有關問題的通知》，進一步推進工業用地招拍掛工作。

　　鑒此，全國各地紛紛推進工業用地招拍掛，上海在2007年4月27日公布2007年國有土地使用權掛牌出讓第1號公告，推出45幅地，其中工業用地占到34幅。

　　擬用地人應當向當地的土地管理部門了解當地工業用地出讓的方式是掛牌、招標還是拍賣。并應對招拍掛的程序、項目土地的規劃條件、參與競買的公司的條件等問題進行詳細了解。如果招拍掛的程序已經開始，則需要從組織招拍掛的單位索取招拍掛公告、招拍掛須知、成交確認數、出讓合同范本等一系列文件。

　　

　　五、擬用地人應了解項目土地所在地的土地出讓最低價和基準地價及調整政策

　　（一）最低價標準

　　2006年12月23日，國土資源部發布了《關于實施〈全國工業用地出讓最低價標準〉的通知》，制訂了統一的《全國工業用地出讓最低價標準》，已于2007年1月1日開始實施。在2009年5月11日之前，凡是低于國土資源部的標準的基準地價和出讓最低價都是無效的。

　　（二）最低價標準下調政策

　　2009年5月11日，國土資源部又出臺《國土資源部關于調整工業用地出讓最低價標準實施政策的通知》，旨在適當調整《全國工業用地出讓最低價標準》實施政策，解決地價政策與產業政策協調配合、地價在促進土地節約集約利用等方面的作用等，逐步建立相對靈活、差別化的地價管理政策，進一步發揮其“有保有壓、區別對待”的作用，服務于保增長、擴內需、調結構、上水平的宏觀調控目標，從而更好地落實黨中央、國務院關于擴大內需促進經濟平穩較快發展的重大決策，促進工業用地的利用方式向政府調控目標的轉變。主要體現在以下幾個方面：

　　1、對各省（區、市）確定的優先發展產業且用地集約的工業項目，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應標準的70%執行。

　　2、以農、林、牧、漁業產品初加工為主的工業項目，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應標準的70%執行。

　　3、對中西部地區確需使用土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外的國有未利用地，且土地前期開發由土地使用者自行完成的工業項目用地，在確定土地出讓價格時可按不低于所在地土地等別相對應標準的15%執行。

　　故擬用地人需要從當地國土資源部門取得當地的出讓最低價和基準地價的文件，將其與國土資源部的標準進行核對比較，并對照下調政策，做出最終決策。●