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背景介紹：2003SARS、中東呼吸綜合窘迫癥狀、2019新型冠狀病毒，對我國人民身體健康、財產安全造成的極大的損害。我國曾有防控、治療2003年SARS事件的經驗，應當說對于處理類似的突發公共衛生事件有較為寶貴的經驗和教訓。然而，2019年新新型冠狀病毒的爆發或多或少系由于缺乏足夠完整地專門針對突發公共衛生事件的體制、機制造成的。公眾曾一度質疑武漢市在對疫情報告、上報、信息披露層面是否存在履職不當、瞞報、漏報等問題。武漢市市長周旺生在接受新聞媒體采訪時，曾經指出有關疫情的報告批量，地方政府無權事先披露，需要上報相關部門方能對社會公眾公開。故，我們回顧整起事件結合新聞媒體的報道，可以清楚看到事實上的處理機制是相關醫院發現高度懷疑疑似SARS事件上報至武漢市衛健委再由其上報到國家層面。嗣后，由國家衛建委派出專家組到當地調查。期間國家先后派出多次專家組直至2020年1月20日鐘南山院士接受央視采訪時明確有人傳人的現象，國家層面才從根本上根據有關法律法規啟動了防控疫情戰的部署。
從事實層面通過各類醫學專家反饋，武漢本應該采取更加果斷地措施，這樣可以最大限度減少疫情防控壓力。但從法學層面我們有理由相信在突發公共衛生事件上，正是缺乏明確可操作性地專門的系統性立法，導致疫情的發生面臨是否可以公布疫情？是否地方政府做出封城規定？各地方政府之間的應急響應以及地方政府與省政府之間有關疫情防控的權職？省級政府與國務院之間有關突發事件衛生的發布的權限？不能說沒有法律，只是說我們在面對突發公共衛生事件時，面臨疫情防控的時間急迫性及現有體制機制反映慢或者缺乏明確的可操作性時候，我們應當對突發公共衛生事件的問題，從系統性工程角度考慮，相關特別法形成體系，以解決在此次事件發生中已經出現的問題及未來可能出現的法律問題。
一、主要立法及其執法效果
公共衛生立法的梳理：中華人民共和國傳染病防治法（2013修正）（全國人大常委會2013年06月29日）；關于發布《普通高等學校傳染病預防控制指南》行業標準通告（國家衛生健康委員會、教育部2019年01月23日）；衛生部關于加強傳染病防治工作的通知（衛生部 2003年5月13日）；傳染性非典型肺炎防治管理辦法（衛生部2003年5月12日）。
突發事件立法的梳理：中華人民共和國突發事件應對法（全國人大常委會 2007年8月30日）；突發事件公共衛生事件條例（2011修訂）（國務院2011年1月8日）；國家突發公共事件總體應急預案（國務院 2006年1月8日）；國家突發公共衛生事件應急預案（國務院 2006年2月26日）；突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法（2006修訂）（衛生部2006年8月22日）；衛生部關于印發《突發急性傳染病預防控制戰略》的通知（衛生部2007年6月20日）；突發公共衛生事件交通應急規定（衛生部、交通部 2004年3月4日）；公共場所衛生管理條例（2019修正）（國務院2019年4月2）。
通過此次疫情的實際防控，應對此類突發事件公共衛生問題，需要多部門協調，涉及包括中央政府統一部署、疫情防控、應急管理、衛生醫療、人員管理、市場監督、交通管制、海關檢疫、財政保障、公益慈善、基層組織、勞動保障等多元性防控。我們通過上述立法梳理可以看到從法律層面并沒有覆蓋到上述部分，但在實際層面以上各個領域都涉及到。
湖北民族大學董之偉教授明確，必須在法治的軌道上化解公共衛生危機。董教授指出現有法律體系對于應對突發公共危機是有法可依的，但是較為嚴重的問題是在執法領域，存在有法不依的問題。
二、立法滯后性問題
我們缺乏憲法相關層次有關突發事件下的公共衛生立法。憲法第67條規定全國人大常務委員會由決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態的職權。憲法第89條規定國務院有依照法律規定決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態的職權。但是具體如何操作缺乏相應的法律。有學者指出我國在這一層次缺乏緊急狀態法。這部法主要解決的是在突發事件下，公權力機關獲得哪些常態化下的沒有的職權和權限，公民哪些權利受到限制以及享有哪些不可被剝奪的權利。
除了法律規定的空白，甚至還出現主要法律存在沖突，在法律適用上存在矛盾的問題。如《傳染病防治法》第19條規定國家建立傳染病預警制度。國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布。《突發事件應對法》第43條規定可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報。比較以后，可以看出兩部法律關于預警制度的發布主體是不統一的。另外《傳染病防治法》第45條規定傳染病暴發、流行時，根據傳染病疫情控制的需要，國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。緊急調集人員的，應當按照規定給予合理報酬。臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備的，應當依法給予補償；能返還的，應當及時返還。《突發事件應對法》第52條規定履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，必要時可以向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資，請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術支援，要求生產、供應生活必需品和應急救援物資的企業組織生產、保證供給，要求提供醫療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。 履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當組織協調運輸經營單位，優先運送處置突發事件所需物資、設備、工具、應急救援人員和受到突發事件危害的人員。通過比較我們也可以看出，在處理公共衛生與突發事件中的相關主體存在不一致。事實上，傳染病防治法更多指向于如2003年SARS，2019新型冠狀病毒等公共衛生事件，而突發事件應對法更多指向于諸如2008年汶川地震這一的事件。故立法可能有所不同。這就需要把握兩者之間的關系，如何使得立法上更加完善明確。
三、立法適應性問題
中央政治局常委會3月4日召開會議指出，必須深入貫徹落實統籌推進疫情防控和社會發展工作部署會議精神，加快建立同疫情防控相適應的經濟社會秩序，完善相關舉措。突發事件衛生立法中可能有相應的法律規定，但某些規定可能不具有可操作性，甚至出現矛盾性。2004年在建議立法時就制定《緊急狀態法》還是《突發事件應對法》發生過爭議。雖然突發事件應對法是此次中央部署、地方抗疫的主要法律依據，但是在實際執行過程中，尤其是面對新中國歷史從未遇到過的如此被動的防疫局面，不少地區采取了類似其他國家“戰時管制法”。而這種實踐，更加貼近于緊急狀態，而非突發事件。另外，突發應對公共衛生的法律，包括法規等，從其立法技術及內容上過于原則、抽象，大概是由于我國在這方面缺乏實際的經驗。這很容易使得法律缺乏可操作性，容易造成不同利益主體對法律法規做不同的解釋。我國《傳染病防治法》下位法僅為準行政法規，《突發事件應對法》下位法連準行政法規都沒有。在此次疫情下，更多地是各地方制定的地方性法規和部門規章、地方規章等，沒有形成一個突發事件公共衛生立法的體系，找不到法律的高位階依據，又存在大量立法尺度不一、分散于各地方的自行立法中，致使突發事件公共衛生立法缺乏體系性，難以對相關法律適用或者準用。
四、立法前瞻性問題
所謂立法前瞻性是指立法時既要考慮到社會現實，又要考慮未來因自然因素、社會因素等改變而產生的糾紛，從而在立法時充分賦予執法者、司法者較大的權力空間。在突發事件下公共衛生立法的一個主要立法原意在于有效防控，及時防控，這與法律的滯后性、程序性要求相互矛盾。有學者指出我們完全可以通過政策途徑來解決立法前瞻性問題。但政策較之法律具有極大的不確定性，不能以政策的臨時性來替代法律的一貫性。我國既然已經建立中國特色法制體系就應依法治國。而且我國具有依法防治突發事件、公共衛生事件的經驗。所以有必要通過法律明確在特殊時期，相關執法者的權利界限、邊界，如何把握在應對突發公共衛生事件中的矛盾化解，應當有法律依據。這樣既能保障執法者依法而為，又能使得守法者謹慎而為。
五、疫情防控中事實上面臨的法律問題
從法學理論層面考察，不少專家學者提出疫情下產生的糾紛究其實質系公權力擴張性與公民權利克制性。但筆者認為疫情防控中的法律問題涉及三個維度即國家政府、防疫專家、普通百姓之間的利益平衡。其實質是政府權力擴張性、疫情防控的緊迫性、公民權利保障性。
人民日報刊登《打著防疫的旗號就能為所欲為嗎》，某地區顯示相關部門沖進居民家中，對于正在家里進行麻將活動的家庭成員進行驅散，并砸毀居民私人財物。而對此立法上并不存在滯后性及立法空白。《突發事件應對法》第11條規定，有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害性質、程度和范圍相應性；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。這在其他法律中，也有類似的法理即打擊與對抗措施的相稱性，正當防衛的過度性、緊急避險的過分性等。
我們也許對于法律程序會嚴格苛責化。進一步發現行使權利程序的泛濫化和限制公民權利的必要化。比如在不少地方發布命令，規定當地居民必須留在家里不出戶，否則一律處10日以下治安拘留。從先有法律體系我們注意到，這種命令做出是違背《立法法》的規定，因為只有全國人大或常委會才有權發布。這里就需要考慮如何在確保現有法律的權威下，允許地方政府在特殊事件突破現有法律，但必須事后履行報備程序，并賦予相關利益主體有事后進行補償或賠償的權利。
歸根到底就是面臨如何在突發事件的情況下，通過系統立法對現有法律的適度擴張。也就是說，在突發事件情況下，適用特別法。通過法定程序確認事件結束后，回復到正常的法律體系下。尤其總書記將這次的疫情防疫定性為總體戰、阻擊戰、人民戰，這正是對突發事件下突發這一變量的考慮。因為在突發事件下，所有的法律可能存在不適應性，滯后性；此時就允許我們在突發事件情況下的公共衛生立法賦予一定的靈活性即法的前瞻性。二是在不能突破現有法律情況下，在先行法律體系下，如何在突發事件情況下，對先行有關公共衛生系統立法做出相關的有利于防疫的解釋。行政、執法機構如何在一定程度下，擴張自身的權力。這一點，上海市在此次疫情防控中，其措施相對溫和理性。
此次疫情期間，廣大群眾詬病較多地是關于中國CDC的有關負責人及專家在疫情爆發之初未能準確提示風險，更有甚者浙江大學王立民教授實名點名論文研究中出現證據證實CDC方面早在12月就獲得了證據。從立法層面來看，正是由于立法的分散性，使得對于CDC這一主體沒有納入到系統之中加以規制。目前也沒有相關部門對此事件進行追蹤，源于沒有清晰的法律依據。
進一步追問法律依據為何缺失，在于有關衛健委及所屬CDC，在其所依據的法域中，并沒有賦予其強有力地職責，這就是為何在其履行了通報后，武漢還是召開了兩會。
六、初步觀點和結論
經過法律和事實兩個層面，發現法律層面存在的滯后性、適應性、前瞻性問題，而事實層面發現正是由于缺乏相應系統性的立法，有關突發事件下公共衛生法體系不夠健全和完善，尤其出現多頭負責、多頭權限之間的法律沖突，以及在特殊期間，追求防控的及時性有效性，人民基本健康財產的安全性，社會大局的穩定性，法律的權威性等通過突發事件下公共衛生背景下，在原有的法律模式下思考就略顯不足，因為沒有將這樣一個事實定性為一個系統，沒有從系統的角度去解決他，自然在社會中會出現許多特別的糾紛。為此，筆者建議應當統籌現有突發事件及公共衛生立法，統籌政府行政執法及特殊期間的特別立法，有針對性地構建一套法律體系，既能夠協調各方利益，又能夠協調各方利益。
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