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信訪分類(lèi)處理與行政程序的銜接

2021年第10期    作者:江凈 陸俐莎    閱讀 3,522 次

信訪分類(lèi)處理是信訪工作制度改革的重要方向，國(guó)務(wù)院《信訪條例》和《上海市信訪條例》均有關(guān)于法定途徑分類(lèi)處理的概念性規(guī)定，例如《上海市信訪條例》第三十六條規(guī)定：“信訪人提出的信訪事項(xiàng)……屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍但應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)法定程序處理的，按照相關(guān)法定程序處理。”但是，由于信訪與其他法定途徑特別是行政程序之間的邊界不是很清晰，受理范圍也不是很明確，一些本來(lái)應(yīng)該通過(guò)其他法定途徑解決的問(wèn)題紛紛涌入信訪渠道，造成信訪渠道不堪重負(fù)；而其他法定途徑的作用沒(méi)能得到充分發(fā)揮，不僅不利于依法及時(shí)解決群眾合理訴求，而且會(huì)引發(fā)行政機(jī)關(guān)“不作為”的行政訴訟。這一系列的問(wèn)題需要各個(gè)行政機(jī)關(guān)引起足夠重視，各部門(mén)必須積極配合，正確處理信訪分類(lèi)處理與行政程序之間的關(guān)系。在此，筆者以曾承辦的一件真實(shí)案例為例，簡(jiǎn)析信訪分類(lèi)處理與行政程序之間的關(guān)系和銜接。

案情簡(jiǎn)介

信訪人呂某于1990年與xxx村民結(jié)婚，同年將戶(hù)口遷入xx鎮(zhèn) xx村xxx11號(hào)，1992年離婚。1995年，呂某與外村人誕下一子徐某，呂某于1997年8月將戶(hù)口遷至xx村xxx73號(hào)，徐某于1997年9月入農(nóng)業(yè)戶(hù)籍于xx村xxx73號(hào)。呂某與徐某于2007年經(jīng)批準(zhǔn)在xx鎮(zhèn)xx村用地建房。2015年，xx鎮(zhèn)xx村xxx村民小組經(jīng)討論決定制定了xx村xxx村民小組集體土地收益分配方案，取消了徐某的農(nóng)民集體分配權(quán)待遇。

案例分析

本案中，信訪人向鎮(zhèn)政府反映村民小組制定的分配方案侵害了徐某的合法權(quán)益，要求鎮(zhèn)政府予以處理。那么，鎮(zhèn)政府是應(yīng)當(dāng)以信訪程序進(jìn)行處理，出具《信訪事項(xiàng)答復(fù)意見(jiàn)書(shū)》，還是向信訪人出具《分類(lèi)處理告知書(shū)》，按照行政程序予以處理呢？

《村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。”

根據(jù)上述規(guī)定，由于徐某為 xx 鎮(zhèn) xx 村農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口，且經(jīng)審批在該村用地建房，應(yīng)屬于該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有農(nóng)民集體分配權(quán)利。信訪人和徐某認(rèn)為村民小組制定的分配方案侵害了徐某的合法權(quán)益，有權(quán)申請(qǐng)鎮(zhèn)政府依法處理，該事項(xiàng)屬于鎮(zhèn)政府職權(quán)范圍，且應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定的行政程序解決。因此，鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)分類(lèi)處理，向信訪人出具《分類(lèi)處理告知書(shū)》，告知信訪人該事項(xiàng)將按照法定途徑處理，不按信訪程序處理。《分類(lèi)處理告知書(shū)》出具后，鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)依照《村民委員會(huì)組織法》第二十七條的規(guī)定，依法作出具體行政行為，責(zé)令村委會(huì)和村民小組改正上述違法行為。

否則，根據(jù)《行政訴訟法》第四十七條“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，鎮(zhèn)政府可能面臨信訪人以鎮(zhèn)政府不作為為由，向法院提起行政訴訟，要求鎮(zhèn)政府作出具體行政行為。

而且根據(jù)類(lèi)似的判例，某鎮(zhèn)政府在接到村民類(lèi)似的信訪投訴請(qǐng)求后，以信訪事項(xiàng)答復(fù)意見(jiàn)書(shū)的形式作出答復(fù)。后該村民向法院提起訴訟，要求某鎮(zhèn)政府作出具體行政行為。最終法院認(rèn)定某鎮(zhèn)政府具有作出包括責(zé)令改正等方式在內(nèi)的具體行政行為的職權(quán)，其沒(méi)有正確地履行法定職責(zé)，并判決某鎮(zhèn)政府對(duì)原告要求享受村民待遇的申請(qǐng)作出具體行政行為。

律師建議

應(yīng)當(dāng)按照行政程序進(jìn)行處理，而不能按照信訪程序處理，以信訪處理意見(jiàn)代替行政處理決定。

國(guó)家信訪局《依法分類(lèi)處理信訪訴求工作規(guī)則》當(dāng)中也有明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用信訪程序以外其他法定途徑而未適用，以信訪處理代替行政處理，以信訪處理意見(jiàn)代替行政處理決定或者行政履職行為的，信訪復(fù)查（復(fù)核）機(jī)關(guān)應(yīng)撤銷(xiāo)信訪處理（復(fù)查）意見(jiàn)，要求原辦理機(jī)關(guān)適用其他法定途徑重新處理，或者變更原處理（復(fù)查）意見(jiàn)。

由此可見(jiàn)，信訪分類(lèi)處理能夠進(jìn)一步明確行政機(jī)關(guān)的工作職責(zé)，理順信訪途徑和行政程序的關(guān)系，既能促使行政機(jī)關(guān)依法履職，又實(shí)現(xiàn)了信訪與《行政訴訟法》的有效銜接，減少行政機(jī)關(guān)被訴、敗訴的法律風(fēng)險(xiǎn)。而分類(lèi)處理的重點(diǎn)，除了信訪部門(mén)對(duì)于信訪訴求的甄別、分流和導(dǎo)入，向信訪人出具正確的《分類(lèi)處理告知書(shū)》以外，關(guān)鍵還在于行政機(jī)關(guān)后續(xù)的解決和處理。分類(lèi)處理不是一分了之，行政機(jī)關(guān)各部門(mén)需要針對(duì)具體訴求，明確責(zé)任分工，提出解決方案，依法履行職責(zé)。這樣，才能真正地做好信訪與行政程序銜接，確保群眾訴求不落入真空地帶，及時(shí)、就地解決群眾的合理合法訴求，同時(shí)也能減少行政機(jī)關(guān)被訴、敗訴的法律風(fēng)險(xiǎn)。

江凈 上海市新閔律師事務(wù)所主任，上海律協(xié)社會(huì)責(zé)任促進(jìn)委員會(huì)、公共法律服務(wù)建設(shè)委員會(huì)副主任、社會(huì)矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任、全國(guó)律協(xié)仲裁與律師調(diào)解專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任業(yè)務(wù)方向：信訪ADR、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、破產(chǎn)法

陸俐莎 上海市新閔律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)社會(huì)矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會(huì)副主任、全國(guó)律協(xié)仲裁與律師調(diào)解專(zhuān)業(yè)委員會(huì)秘書(shū)

業(yè)務(wù)方向：社會(huì)矛盾化解、政府法律服務(wù)