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行政處罰中的行政機關負責人集體討論程序研究

2025年第05期    作者:盧意光 趙文婷    閱讀 19 次

一、序言

集體討論程序，是指對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當通過集體討論決定處罰的程序。該項程序的理論主要來源于民主集中制、行政首長負責制與正當程序原則等。

這一程序在1996年出臺的《行政處罰法》中正式確立，作為行政機關行使行政處罰權的法定程序，經多次修訂后，在法治政府建設中有著重要地位。現行的2021年修訂版《行政處罰法》第五十七條第二款明確規定，對情節復雜或重大違法行為給予處罰，需行政機關負責人集體討論決定。該程序既是對處罰權力的剛性約束，也通過凝聚集體智慧，讓處罰決定在合法與合理間達到動態平衡，從制度上保護行政相對人的合法權益，在遏制執法隨意性、規避決策風險方面發揮著“安全閥”的作用。

行政機關對適用集體討論程序的案件范圍已形成基本共識，各領域規范也細化了重大、復雜案件的具體范圍。但實踐中，因對程序內涵認識不足，且缺乏統一配套機制，導致在程序節點、參與人員、表決機制及受委托組織能否實施等問題上存在分歧。因此，有必要重新審視該制度，以發揮其應有的功能。

二、行政處罰中集體討論的程序節點

關于行政處罰案件集體討論的程序節點問題，即何時進行集體討論，需要結合《行政處罰法》第五十七條、第五十八條、第五十九條及第六十五條等有關案件調查終結、法制審核、處罰決定及聽證結束的條款，并綜合《行政處罰法》的體系架構及其立法本意來判斷。

（一）集體討論與案件調查終結、法制審核及行政處罰決定之間的關系

首先，集體討論應當在案件調查終結后、行政處罰決定作出前進行。結合《行政處罰法》第五十七條第一款和第二款的規定，作出行政處罰決定有行政機關負責人決定和負責人集體討論決定兩種方式。其中，第一款規定行政機關負責人對調查結果進行審查，根據不同情況，由輕到重作出違法事實不成立不予處罰、違法行為輕微依法可以不予處罰、確有違法根據情節輕重作出處罰以及涉嫌違法移送司法機關這四種決定；第二款規定“情節復雜或者重大違法”案件應當經行政機關負責人集體討論作出決定。這表明集體討論是行政處罰決定作出過程中的一環，是法律針對重大、復雜行政處罰案件提出的更高要求，其性質屬于一般規定之外的特殊規定。

其次，集體討論應當在法制審核后、行政處罰決定作出前進行。一方面，《行政處罰法》第五十八條規定了需要進行法制審核的情形，從該條的立法意義來看，法制審核的結果是集體討論的重要參考。在集體討論之前，由行政機關的法制機構對行政處罰的主體、事實與證據、法律法規適用、法定程序、行政裁量權運用、執法文書格式等合法性、規范性問題進行審查，得出初步審查結論，并在集體討論時向行政機關負責人匯報法制審核的結論，有利于行政機關負責人全面了解案件情況，作出準確、科學、合法的決策。另一方面，若集體討論后再進行法制審核，則相當于架空法制審核的意義。

綜上，筆者認為，集體討論程序應當在案件調查終結后、法制審核后（若有）以及行政處罰決定作出前進行。

（二）集體討論程序與行政處罰事先告知的順序

關于集體討論程序應當在行政處罰事先告知之前還是之后進行這一問題，主要有以下三種觀點： 

第一種觀點認為，集體討論程序應當在行政處罰事先告知之前進行。其主要理由有：第一，行政處罰事先告知書必須全面、具體地告知當事人行政處罰決定書的內容，行政機關若不經集體討論，無法告知擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據。第二，基于行政處罰的安定性和權威性，行政處罰事先告知包含了擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據。即便是“擬作出”，也有準確性的要求，應當與最終的處罰決定基本一致。若行政處罰事先告知后，當事人未進行陳述、申辯和聽證，行政機關負責人經集體討論作出了與行政處罰事先告知內容不一致甚至相左的決定，此時之前的行政處罰事先告知是否無效？是否需要按照行政機關負責人作出決定的內容再進行一次行政處罰事先告知？第三，有地方性規范予以支撐，如《江蘇省高級人民法院公安行政案件若干問題審理指南》中規定：“公安機關負責人集體討論決定程序在行政處罰事先告知程序之前完成，當事人收到擬行政處罰告知后，提出有實質意義的陳述和申辯意見，或依當事人申請組織召開聽證會后，公安機關未再次進行集體討論的，人民法院應當認定被訴行政處罰決定違反法定程序。”

第二種觀點認為，集體討論程序應當在行政處罰事先告知之后進行。其主要理由如下：第一，行政機關在調查終結后進行處罰告知或聽證告知，當事人若在陳述、申辯中提出新的事實、理由和證據影響案件事實與處罰情節的認定，行政機關需進一步調查核實。在案件所有違法事實尚未查清前，行政機關不應當將案件提交負責人審查或通過集體討論形成決定。第二，在行政處罰事先告知前進行集體討論會實質影響當事人在陳述、申辯和聽證中提出的內容和事實。第三，集體討論程序應在法制審核程序之后的案件最后處理階段進行。集體討論所指向的案件處理決定，應指通過集體討論研究敲定案件處理的最終內容。行政機關應當在對重大處罰或重大決策進行論證參考并提出審核意見的法制審核程序之后，根據集體討論形成的研究結論制作行政處罰文書。

第三種觀點綜合前兩種觀點指出，由于法律并未限制集體討論的次數，行政處罰事先告知前后均可以進行集體討論。既避免在行政處罰事先告知之前無法形成全面的擬作出的行政處罰內容和事實、理由、依據，也可以在當事人提出陳述、申辯與聽證后，就新出現的事實和理由進行審查并經集體討論形成最終意見。

結合上述觀點，筆者認為，集體討論程序應當在案件調查終結后、行政處罰事先告知后以及法制審核后（若有）進行。

首先，保障行政相對人在處罰過程中的知情權、陳述權、申辯權與監督權是現代行政法治的一項基本原則。《行政處罰法》第四十四條規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。”因此，行政處罰決定前的告知義務屬于行政機關的法定義務。集體討論決定應當在聽取當事人的陳述、申辯意見之后進行，集體討論決定必須有當事人的陳述、申辯意見作為參考。若集體討論已經結束，具體的行政處罰內容已經確定，那么當事人后續的陳述、申辯便失去了實際意義。

其次，《行政處罰法》第六十五條規定：“聽證結束后，行政機關應當根據聽證筆錄，依照本法第五十七條的規定，作出決定。”聽證程序的核心價值在于為行政相對人提供申辯渠道，有效保障其程序參與權利，同時防止行政處罰權的濫用。聽證案件往往對行政當事人的權益影響較大，如果在聽證前已經實施了集體討論，實質上架空了聽證程序的存在價值，損害了當事人的程序性權益，影響到處罰程序的公正以及案件處理決定的實體公正。即使在聽證程序結束后再次進行集體討論，行政機關也無法彌補先前已經違法的集體討論行為。

再次，實踐中有司法案例支持集體討論程序應當在聽證告知之后進行，如某建材有限公司訴南通市生態環境局行政處罰案的行政判決書中載明：“行政程序是行政機關作出行政行為時所應當遵循的步驟、方式、時空等要素構成的一個連續過程……行政行為的作出應當依照法律規定的順序、步驟進行，不能跳躍或者顛倒法律規定的順序、步驟實施，否則將會侵犯行政相對人的合法權益，也會損害法律的權威……聽取當事人的陳述、申辯意見以及組織聽證等均屬于調查程序……根據《行政處罰法》第三十八條第一款的規定，只有在行政執法人員對違法事實調查終結的前提下，才能啟動行政處罰的決定程序……在聽證之前即進行集體討論決定行政處罰結果，系調查未終結即作出行政處罰決定，屬于行政程序顛倒，違反法定程序。況且，行政機關在聽證之前即對違法行為進行集體討論定案，侵害了行政相對人對聽證程序和價值的信賴，損害了其預期的合法性利益，將導致行政處罰聽證程序的形同虛設，也無法實現行政相對人借助聽證程序對行政執法權進行有效監督的目的。”

最后，針對基于行政效率的考量，擔心經集體討論后，行政處罰事先告知的內容與最終的行政處罰決定不一致。筆者認為，一方面，在聽證后結合全部案件事實、證據、爭議點及法制審核意見（若有）進行集體討論，更能確保討論的針對性與全面性，既符合行政合法性與合理性原則，也兼顧行政效率。另一方面，若集體討論后需調整處罰結果，其依據是當事人的陳述、申辯、聽證意見及相關事實證據。通過嚴格的事實認定與法律適用作出變更，這正是行政機關審慎依法行政的體現，而非隨意更改。

三、行政處罰中集體討論的具體程序規范

確定了集體討論的程序節點后，還需進一步明確與細化集體討論所涉及的組織形式、意見載體、參與人員及表決方式等內容。

（一）關于集體討論的組織形式

在集體討論的組織形式方面，實踐中各地的具體做法存在差異。筆者認為，會議是集體討論的必要形式，且必須通過行政機關負責人之間線上或線下的面對面會議進行，而不能采用文件傳簽的方式。因為文件傳簽方式缺乏負責人之間的直接溝通交流，極易導致程序流于形式。近年來，山東、江蘇等地逐步探索設立了行政處罰案件審理委員會，專門負責重大、復雜案件的集體討論；還有些地區以辦公會或者黨組會的形式開展。

（二）關于集體討論的意見載體

行政機關履行集體討論程序后作出行政處罰決定的，應當在行政復議或訴訟中將集體討論筆錄作為證據主動提交法院予以審查。對于復雜、重大的行政處罰案件，法院也應審查是否經過行政機關負責人集體討論程序，包括是否有集體討論的書面證據；未經行政機關負責人集體討論的，該行政處罰決定構成重大程序違法，依法應予撤銷。因此，行政機關在進行集體討論程序的時候，應當全面、客觀與規范地制作集體討論程序紀要。

記錄內容通常應涵蓋違法事實、主要證據與法律依據、程序、擬處理意見，同時需全面、如實記錄討論中針對爭議問題的不同意見。當參與討論人員的意見基本一致時，可對前述內容進行簡要記錄，但必須全面、準確地載明最終處理意見，并由所有參與人員簽字確認并注明時間。若參與討論人員存在不同意見，則應如實記錄各意見及其理由，同樣由所有參與人員簽字確認并注明時間。

（三）關于集體討論的參與人員

首先，《行政處罰法》第五十七條第二款中“行政機關負責人”的范圍，可參照《行政訴訟法》第三條第三款“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”中有關行政機關負責人的范圍。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第一百二十八條第一款規定：“行政訴訟法第三條第三款規定的行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。”《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》（法釋〔2020〕3號）第二條規定：“行政訴訟法第三條第三款規定的被訴行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人，參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人。被訴行政機關委托的組織或者下級行政機關的負責人，不能作為被訴行政機關負責人出庭。”因此，筆者認為，行政處罰集體討論中的行政機關負責人包括行政機關的正職、副職負責人，參與分管集體討論所涉行政處罰案件實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人，受委托組織和下級行政機關的負責人排除在外。

其次，關于集體討論需要多少名負責人參加才有效的問題，實踐中各地的做法存在差異。例如，《吉林省應急管理部門較重以上行政處罰案件集體討論制度（試行）》第四條規定：“給予較重以上行政處罰的集體討論，采用會議的形式進行。集體討論須有半數以上部門負責人到會方可舉行，其中分管查辦案件機構（以下統稱承辦機構）的部門負責人應當到會。”《杭州市綜合行政執法局復雜重大行政處罰案件集體討論規定》第五條規定：“參加集體討論的局領導班子成員人數不得少于三分之二。”有觀點認為，一般情況下，集體討論需有三分之二以上的負責人參加才有意義，對于特別重大或者影響較大的行政處罰案件，還應當由行政機關主要負責人親自參加并主持。

筆者認為，這一問題可參考《重大行政決策程序暫行條例》第三十條第一款規定的“決策草案應當經決策機關常務會議或者全體會議討論”，行政處罰案件的集體討論可采用全體會議或者常務會議的形式進行。若參與人員為前述所有行政機關負責人，則以全體會議的形式開展集體討論；除此之外，可采用常務會議的形式，且常務會議的出席人數應當達到全體人數的二分之一以上。

（四）關于集體討論的決議方式

行政處罰集體討論的決議方式，主要存在“少數服從多數”和“行政首長負責制”兩種模式。其中，“少數服從多數”的簡單民主制是常見且操作便捷的表決方式，其優勢在于能充分體現集體討論中各成員的意見，使作出的最終決定更貼合情理；“行政首長負責制”則旨在通過發揮行政首長的作用，在復雜的行政事務中更高效地維護公共利益。

我國實行的民主集中制，兼具民主與集中的特點。《憲法》第三條規定“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”，我國的民主集中制是“民主基礎上的集中和集中指導下的民主”。《重大行政決策程序暫行條例》第三十條第二款進一步規定：“討論決策草案，會議組成人員應當充分發表意見，行政首長最后發表意見。行政首長擬作出的決定與會議組成人員多數人的意見不一致的，應當在會上說明理由。”這一制度既充分吸納了集體討論中全體成員的意見，又保障了行政首長主觀能動性的有效發揮。

筆者認為，從行政機關負責人集體討論程序的立法本意來看，盡管各負責人均可充分發表意見，但該程序的設置目的并非取代行政首長負責制，而是通過集體討論提供參考，輔助行政首長作出決議，案件的最終決定權仍歸屬于行政機關首長。行政法意義上的“集體討論決定”與“集體表決”存在明確界限：集體表決意味著最終決定權脫離行政首長，而集體討論決定則不同——當參會人員觀點一致、形成統一處理意見時，行政首長采納該意見并形成處理決定；若參會人員觀點有分歧、無法達成一致，行政首長可選擇不采納集體意見，或僅采納其中部分意見，最終由其作出決定性結論。

四、集體討論程序可否由受委托組織實施

《行政處罰法》第二十條及第二十一條規定了行政處罰的委托實施。在行政處罰實施的委托關系中，針對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰的行政機關負責人的集體討論程序，應當由委托方行政機關還是受委托組織來實施？關于這一問題，現行法律、法規、規章和其他規范性文件中尚無規定和解釋。

在最高人民法院舉辦的2025年第五期“行政審判講堂”上，受最高人民法院行政審判庭委派，一級高級法官劉濤審判長對此進行了答疑：“行政機關委托符合法定條件的組織實施行政處罰的，《行政處罰法》第五十七條第二款規定的集體討論程序由誰實施，該法沒有明確規定。我們認為，一般來說，集體討論程序可由受委托組織實施。第一，通常情形下，委托行政處罰意味著由受委托組織實施行政處罰的全過程……一般情形下，行政機關將行政處罰的整個過程委托給受委托組織實施，而非其中的部分環節。第二，通常情形下，受委托組織具備實施行政處罰全過程的法定條件……一般情形下，受委托組織具有實施包括集體討論程序在內的行政處罰全過程的能力和條件。第三，委托行政機關亦可直接實施包括集體討論程序在內的委托行政處罰事項。根據《行政處罰法》第二十條第三款規定，委托行政機關對受委托組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。委托行政處罰不排斥委托行政機關直接實施委托的事項，在特定情形下，受委托組織提請委托行政機關實施集體討論程序，或者行政機關直接實施集體討論程序，均不違反法律規定。”據此，一般來說，集體討論程序可由受委托組織實施。

還有觀點認為，集體討論程序不可以由受委托組織實施。如司法部發布的第一批行政執法典型案例之一的“山東某市司法局對市交通運輸局行政處罰程序不當執法監督案”，其監督意見載明：“市司法局開展行政執法監督，核查后認為，執法支隊作為市交通運輸局下設執法機構，不具有獨立的行政執法主體資格，其負責人不是行政機關負責人，其集體討論不能代替市交通運輸局負責人集體討論。雖然該行政處罰決定是以市交通運輸局名義作出的，但在內部審批程序上存在以支隊負責人審批替代該局負責人審批和以支隊集體討論替代該局集體討論的問題，涉嫌違反《行政處罰法》第五十七條第二款‘對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定’的規定。”

此外，北京市一中院出具的“北京市水務局等與北京青石嶺旅游開發有限公司其他二審行政判決書”中，從文義解釋、機構建制以及立法目的的角度認為，即使在委托與被委托的關系之下，受委托組織也不能替代行政機關負責人在行政處罰的過程中進行集體討論。原因是：“第一，從法律解釋的角度來說，文義解釋是法律解釋的起點和終點，其他解釋都需以文義解釋為基礎。從《行政處罰法》第三十八條第二款和《水行政處罰實施辦法》第三十條第三、四款的文義可以明確得出，較重的行政處罰應當經過行政機關的負責人即水行政處罰機關的負責人集體討論，從文義解釋角度不能得出系由水政監察機構負責人集體討論。第二，從機構建制的角度來說……縣級以上人民政府的水行政主管部門可以在其法定權限內委托符合條件的水政監察專職執法隊伍實施水行政處罰，故懷柔區水務局與區水政監察大隊在作出行政處罰的過程中系委托與被委托的關系——懷柔區水務局是水行政主管部門，區水政監察大隊則系依法成立的管理水利事務的事業組織。但即使是在此種委托與被委托的關系之下，行政機關所屬事業單位的負責人也當然不能替代行政機關的負責人在行政處罰的過程中進行集體討論。第三，從立法目的的角度來看，《行政處罰法》及《水行政處罰實施辦法》均規定了行政機關負責人集體討論是給予較重行政處罰必須履行的法定程序，亦是與作出一般行政處罰相區隔的特殊程序，旨在更好地保障行政處罰相對人的合法權益，規范行政機關的執法行為。負責人集體討論可能會對處罰結論造成直接的影響，不同的主體進行討論，討論出來的處罰結果可能不同，處罰結果的不同勢必會對當事人的權利和義務產生影響。所以，是否經過負責人集體討論，以及集體討論的主體是誰，應當屬于法院對行政行為合法性的審查范圍。”

筆者認為，判斷行政處罰中的集體討論程序可否由受委托組織實施，需嚴格依據《行政處罰法》第五十七條的條文解釋，集體討論程序的參與人員、決議方式以及立法目的綜合分析。第一，從《行政處罰法》第五十七條的規范內容來看，該條明確了作出最終行政處罰決定的兩種方式：一是行政機關負責人審查決定；二是行政機關負責人集體討論決定。這表明，作出最終行政處罰決定的職權專屬于行政機關負責人。受委托組織的負責人不能等同于行政機關負責人，不具備行使該職權的主體資格。第二，從集體討論程序的決議方式來看，盡管行政機關負責人可以充分發表意見，但該程序的設置目的并非取代行政首長負責制，而是通過集體討論為行政首長提供決策參考，案件的最終決定權仍歸屬于行政機關首長。受委托組織無法實現由行政機關首長行使最終決定權這一機制。第三，從集體討論程序的參與人員來看，行政處罰集體討論中的“行政機關負責人”包括行政機關的正職、副職負責人，參與分管集體討論所涉行政處罰案件實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人。受委托組織和下級行政機關的負責人既不能以行政機關負責人身份參與集體討論，更無權依據集體討論結果作出行政處罰決定。第四，從集體討論程序的立法目的來看，該程序是行政機關負責人作出最終行政處罰決定的方式之一，針對重大、復雜案件而設，旨在通過行政機關負責人層級的集體智慧，保障行政處罰決定的合法公正。若由受委托組織的負責人替代實施，不僅可能實質影響行政相對人的權益，還會降低程序正義的標準，違背該程序的設定目的與實際價值。綜上，筆者認為，集體討論程序不應由受委托組織實施。

結語

行政處罰中的行政機關負責人集體討論程序作為保障程序正義的關鍵制度設計，其核心價值在于通過規范化的集體討論，保障重大、復雜行政處罰案件的合法性與合理性。當前實踐中對圍繞這一程序的幾項問題尚未形成共識，本質上反映了法律條文穩定性與執法場景復雜性之間的現實矛盾。

充分釋放集體討論程序的“安全閥”效能，既需要通過司法解釋進一步明確統一的程序節點、具體的程序規范及實施主體，為執法實踐提供清晰指引；也需要行政機關在執法過程中強化職權法定與程序正當意識，讓這一制度在法治政府建設中持續發揮規范行政職權、保障公民權益的重要作用，真正實現《行政處罰法》“懲治違法”與“保障權益”的雙重立法目的。

盧意光

上海市通力律師事務所合伙人，上海律協外事委員會委員、行政法專業委員會主任，全國律協醫藥衛生法律專業委員會副主任，上海市人民政府行政復議委員會委員

業務方向：行政法專業、醫藥健康專業

趙文婷

上海市通力律師事務所律師

業務方向：行政法專業