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《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（下稱《新細則》）與上海市人民政府令第111號發布的《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（下稱《老細則》）相比，《新細則》吸納了上海市近年動拆遷過程中的一些成功經驗，有顯著亮色。本文從新老細則對比角度，對《新細則》作一解讀。
結果公開作為原則確立,陽光動遷時代正式開啟
《老細則》確立的原則是城市房屋拆遷必須符合城市規劃，有利于城市舊區改造和生態環境改善，保護文物古跡；《新細則》確立的是房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、公平補償、結果公開的原則。《老細則》側重于城市的建設與發展， 《新細則》更加關注民生意愿，強調程序正當，從某種角度來說是從速度、效率優先轉向公平、正義優先。
《新細則》還把結果公開確立為原則，規定了房屋征收部門應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償結果在房屋征收范圍內向被征收人、公有房屋承租人公布。這對保證房屋征收過程中真正做到公平、公正、公開具有非常重要的意義。
反觀以前的動遷政策，從“數人頭”到“數磚頭”，再到“數磚頭加數人頭”，再發展到“加澆頭”，甚至“上榔頭”，動遷越來越難，根本問題一是動遷安置補償方式、標準因與市場有一定差距而普遍不被接受，二是結果不公開導致不公平。動遷公司為了把地拆平和讓被拆遷人搬走，打各種擦邊球，利用的就是結果不公開，先讓被拆遷居民走了再說，不能堅守前后一致的承諾。這樣做的后果是讓老百姓感到老實人吃虧，因此，在之后的動遷中被拆遷居民就不愿早簽約，也用盡一切辦法和動遷公司斗智斗勇，導致動遷越來越難，動遷矛盾越積越多。《新細則》確立結果公開為原則，無疑可以起到正本清源的作用，如果能堅守這一原則，那就意味著陽光動遷時代真正開始。如果想從根本上解決征收矛盾，合理的安置補償標準結合“陽光動遷”是唯一出路。
建設單位退出歷史舞臺,政府機構重新披掛上陣
《老細則》規定取得房屋拆遷許可證的單位是拆遷人，《新細則》規定區（縣）人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作，區（縣）房屋行政管理部門為本行政區域的房屋征收部門，把征收作為一種具體行政行為，無論從拆遷經歷的風風雨雨角度，還是從老百姓權益維護角度或是從規范房屋征收行為角度，都不失為政府敢于擔當，為百姓做的最大的一件實事、好事。
上海最早的動遷是由政府組織實施的。后來，為了避免直接和老百姓發生利益沖突，政府就后退一步，由建設單位、拆遷實施單位組織實施動拆遷。為了降低動遷成本以及盡早拿地，操作不規范，標準不一致，引發了大量動遷矛盾，在得不到有效解決的情況下，很多被拆遷人走上了信訪道路。信訪矛盾增多了，政府部門不堪重負，感到還是把動遷這一涉及民生重大利益的行為收回來，于是，國務院出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》，上海在醞釀了十個多月后，出臺了《新細則》。
動遷公司退出歷史舞臺,房屋征收事務所新亮相
《老細則》規定，拆遷人可以自行拆遷，也可以委托取得房屋拆遷資格證書的單位實施拆遷。《新細則》規定，房屋征收部門可以委托房屋征收事務所承擔房屋征收與補償的具體工作。也就是說，原先的動遷公司原有的動遷基地拆遷完成后，就退出歷史舞臺。如果繼續從事房屋征收的業務，需經改制程序，轉制為房屋征收事務所。建議上海可以在之前已經對動遷公司進行治理整頓的基礎上，再次進行整頓，將工作基礎雄厚、人員培訓到位、信譽好、守法經營的動遷公司轉制為房屋征收事務所，避免魚龍混雜，造成征收政策執行不力或走樣。
征收決定依照程序作出,規范建設項目征收范圍
《老細則》規定，建設單位提交建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、本市銀行出具的補償安置資金專用存款賬戶的存款證明、產權清晰、無權利負擔的安置用房證明即可申請領取房屋拆遷許可證。也就是說，開發商具備前述條件即可啟動動遷項目，從城市建設角度看，這樣做無疑能有助于快速啟動建設項目。但是，部分開發商受利益驅動，在尚不真正符合前述條件時，“創造”條件也要上項目，往往在開發過程中發生這樣或那樣的問題，也就容易引發這樣或那樣的動遷矛盾。
《新細則》規定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合本市國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入區 （縣）國民經濟和社會發展年度計劃。這種嚴格規定無疑對從源頭上避免立項和確定征收范圍的隨意性起到制約作用。《新細則》實施意味著憑拆遷許可證實施拆遷的動遷時代終結。
違反規定的遷戶、分戶行為不增加補償費用
《新細則》保留了《老細則》關于“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋及其附屬物和改變房屋、土地用途等行為”的規定，但將“建立新的房屋租賃關系、分列房屋租賃戶名”從不得實施的行為中劃出，列入到 “不增加補償費用”的項目中，還新增了“房屋轉讓、析產、分割、贈與，新增、變更工商營業登記，遷入戶口或者分戶”等不增加補償費用的項目。這樣的規定避免了對房屋轉讓、析產、工商登記、遷戶等行為的不當限制，也就是沒有用越界的規定限制相關權利之行使，但是又規定“實施了違反規定”的行為不增加補償費用，從立法上堵住了原先動拆遷中打擦邊球的種種漏洞，也為公平補償立了規矩。
確立舊城區改建實行征詢制度和附生效條件簽約制度
《新細則》把上海市近幾年探索的舊改征詢制度和附生效條件簽約制度正式入法，相對于《老細則》來說，這是一種制度創新。《新細則》規定90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可進行舊城區改建；簽約期限內達到規定簽約比例（不得低于80%）的，補償協議生效；在簽約期限內未達到規定簽約比例的，征收決定終止執行。《新細則》還規定涉及被征收人、公有房屋承租人50戶以上的，應當經區（縣）人民政府常務會議討論決定。這樣的規定避免舊城區居民“被拆遷”，也可以盡最大限度制止部分人打著舊改的旗號實施商業開發之實。
確立舊城區改建原地或就近安置原則，回搬矛盾有望緩解
《老細則》未就舊城區改建確立就近安置的補償原則，《新細則》規定因舊城區改建征收居住房屋的，作出房屋征收決定的區 （縣）人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房源，并按照房地產市場價結清差價。就近地段的范圍，具體由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人在征收補償方案征求意見過程中確定。
《老細則》異地安置將被拆遷房屋用評估價算出價值，也將安置房屋按照評估價計算出價值，兩邊算出來價值相當或是稍有超出，面積明顯增加，就認為是未損害被拆遷居民的實體權益。但是，老百姓除了對評估價明顯不滿外，更大的不滿是被迫遷離原先世代生活的區域，搬到距離市中心比較遠的地方。盡管有的安置房配套設施不錯，但是畢竟距離遠，給工作、生活造成不便，還會影響到就醫、購物以及子女上學等問題，何況市中心房價升值幅度和潛力都遠大于安置房，因此，老百姓對異地尤其是遠郊安置非常不滿，由此引發的動遷矛盾也就非常突出。《新細則》關于原地或就近安置的規定，與國務院的規定一致，舊改居民的最大呼聲和愿望得以實現，有望從根本上解決舊改中矛盾最集中、最突出的回搬問題。
征收補償按市場評估價補償，補償標準明顯提高
《新細則》規定征收居住房屋，按照被征收房屋的房地產市場評估價格補償，還規定了不超過30%的價格補貼。如屬于舊式里弄房屋、簡屋以及其他非成套獨用居住房屋的，按照每證不超過15平方米增加套型面積補貼。與《老細則》相比，《新細則》的補償標準明顯提高。以前為了壓縮房地產開發成本，因此在動遷政策適用和動遷方案制訂時，扣得太緊。當居民不愿走、動遷不下去時，為了讓居民走就一點點放寬標準，原先前后一致的承諾不斷被突破，成了典型的“冰淇淋蛋筒型”，下小上大，早走的干癟，晚走的豐富且有“奶油滋潤”。《新細則》明顯體現出對之前動遷模式的反思，與其事后補償標準被不斷突破，壞了規矩，冷了人心，散了銀子，還不如在開始時就把補償方案做成公平合理的“圓柱形”，把該給的、該補的直接、主動考慮進去，把補償標準做成“鋼管”一根，真正做到前后一致，徹底避免以往動遷遭遇的瓶頸問題。
征收補償方案要經論證，舊改項目律師作為公眾代表參加聽證會首次入法
《老細則》未設定動遷安置補償方案要經論證的程序，《新細則》規定區（縣）人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并在房屋征收范圍內予以公布，征求被征收人、公有房屋承租人意見，這樣就避免了征收補償方案閉門造車。如果征收補償方案不合理就沒有征收的基礎，與其在實施過程中捉襟見肘、處處碰壁，還不如在制訂方案時就廣泛征求意見，彌補不足。
《新細則》還規定因舊城區改建需要征收房屋的，區（縣）人民政府還應當組織由被征收人、公有房屋承租人和律師等公眾代表參加的聽證會。這條規定體現了政府引入律師作為第三方介入房屋征收，利用律師的專業知識促進征收補償方案制訂合理、程序合法的決心。
法律專業人士作為第三方介入房產征收，站在客觀立場，對補償方案以及相關程序和實體問題出具獨立、不偏不倚的意見，可以從源頭上最大限度地預防、避免或減少社會矛盾。《新細則》本次確立舊改項目組織律師作為公眾代表參加聽證會，相比較國務院新條例而言，也是一種制度創新。
征收非居住房屋按市場評估價進行補償，停產停業損失有原則規定
《新細則》規定征收非居住房屋應按市場評估價進行補償，明確停產停業損失補償標準為被征收房屋市場評估價的10%，如對停產停業損失補償標準有異議的，可依據被征收前三年的平均效益、停產停業期限等要求房屋征收部門委托房地產價格評估機構進行評估。
按照非居住房屋市場價進行補償，對于被征收企業來說是比較公平的。企業的辦公用房和廠房在建造時間、結構、裝修、成新、設備設施上與新的房屋價值相比會有差距，但是，如果非居住房屋被征收，被征收企業想擁有同樣的土地面積，在類似的地段建造出同樣建筑面積的非居住房屋及配套設施，加上裝修以及設備設施搬遷、更新等，其花費都是按照市場價格來計算的，沒人給打折，如果在補償上不按照市場價，還算折舊，那么被征收企業是重置不起的，那就違背了國務院新條例有關保障被征收房屋所有權人合法權益的規定了。
《新細則》采用了停產停業損失補償標準為被征收房屋市場評估價的10%的原則性規定，但是也沒有一刀切，而是給予被征收企業異議權。如果被征收企業拿出確鑿的證據，經評估機構評估確認停產停業損失高于房屋市場評估價的10%的規定的，還是可以要求按實際損失進行補償的。
救濟途徑迥異，行政強遷不再，司法強制執行登場
《新細則》和《老細則》因制度設計不一樣，因此救濟途徑也就不一樣。《老細則》規定拆遷人與被拆遷人或者房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由被拆除房屋所在地的區、縣房地局裁決。當事人對裁決不服的可以提出復議或提起訴訟。如在裁決規定的搬遷期限內未完成搬遷的，經區、縣房地局申請，由區、縣人民政府責成區、縣房地局和公安機關等有關部門強制執行；或者由區、縣房地局依法申請人民法院強制執行。
因《新細則》確立的是房屋征收制度，征收是具體行政行為，因此，《新細則》規定被征收人、公有房屋承租人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。這也就意味著，今后區（縣）人民政府可能因房屋征收問題經常出現在被告席上。被征收人、公有房屋承租人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的區（縣）人民政府依法申請人民法院強制執行，以前頗有爭議的行政強遷不復存在。
暴力搬遷和暴力阻礙征收，各擔其責
《老細則》沒有就拆遷人實施暴力強遷規定處罰措施，也未對以暴力拒遷的被拆遷人規定制裁措施。
《新細則》則有明確規定，采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人、公有房屋承租人搬遷，造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分。
采取暴力、威脅等方法阻礙依法進行的房屋征收與補償工作，構成犯罪的，依法追究刑事責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。
從處罰分明，各擔其責角度，《新細則》這條規定可以明顯起到規范征收行為的制約作用。●
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