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三十載春秋 八千里云月 寫給中國行政訴訟法與行政法律師

2019年第05期    作者:文│張鵬峰    閱讀 8,239 次

中國行政訴訟制度與中國律師制度都是舶來品，是中國在現(xiàn)代化大潮之下借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。伴隨著行政訴訟制度的三十年發(fā)展，中國行政法律師也經(jīng)歷了從無到有、從弱漸強(qiáng)的過程，兩者沉浮相伴，榮辱與共。

一千個(gè)人眼里有一千個(gè)“中國行政訴訟法三十年”。筆者作為一名行政法律師，曾經(jīng)歷了行政訴訟制度最為艱難的“冬日”歲月，更有幸見證了如今行政訴訟 “春天”的降臨。三十載春秋，雖萬言亦難盡其菁華與荊棘，如今我謹(jǐn)以一名律師界行政法“老兵”身份，撰此文以紀(jì)念曲折前行的三十周年，并銘記這三十年中國行政法律師的艱辛與希望。

 

一、2014年以前：低潮

2014年對于摸索中前行的中國行政訴訟法和中國行政法律師而言，是一個(gè)分水嶺。在2014年修法前的二十五年，中國行政訴訟法與中國行政法律師進(jìn)入了一個(gè)相當(dāng)艱難的低潮期。

1.行政訴訟法的低潮期

一直到1989年，中國行政訴訟法經(jīng)歷了長達(dá)四十年的空白與缺失。改革開放以后，我國行政審判制度 “借殼上市”，通過1982年3月頒布的《民事訴訟法（試行）》嶄露頭角，而行政訴訟真正成為獨(dú)立的法律部門，則始于1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》。

改革開放初期，中國社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型還在進(jìn)行中，行政訴訟制度的建立和實(shí)施也因社會(huì)環(huán)境的影響陷入進(jìn)退兩難的窘境。行政訴訟的步履維艱在1989年至2014年這二十五年始終沒有改觀，從以下三個(gè)數(shù)據(jù)便可見一斑。

（1）行政案件在三大訴訟法中占比始終在2%以內(nèi)

全國各級法院受理的一審行政案件從1990年的一萬多件逐漸上升到2014年的15.1萬余件，但行政案件在法院受理的三大訴訟一審案件總量中占比始終在2%以內(nèi)（見圖一）。而刑事一審案件和民事一審案件數(shù)量始終保持在10%及88%左右（見圖二），行政訴訟案件絕對數(shù)量雖持續(xù)增長，但相對比率卻始終持續(xù)偏低。

 

（2）原告的高撤訴率與低勝訴率

2005年至2014年這十年中，原告一審案件撤訴率一直居高不下，最高位時(shí)竟接近50%（見圖三）。而原告行政案件一審勝訴率卻一直低位徘徊，甚至2009年至2013年連續(xù)五年都低于10%（見圖四）。

（3）行政爭議進(jìn)入行政訴訟軌道的數(shù)量過低

有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，中國行政爭議的信訪量每年在400萬到600萬件之間，但以2014年為例，進(jìn)入一審行政訴訟軌道的案件僅有十五萬件。換言之，絕大多數(shù)行政爭議案件都游離在法院之外。

上述幾組數(shù)據(jù)顯示，行政訴訟制度的救濟(jì)功能亟待提升。一如行政訴訟制度前25年所遭遇的艱難困頓，同一時(shí)期的行政法專業(yè)律師群體也正經(jīng)歷著挫折坎坷。

2.行政法律師的低潮期

以2012年—2014年三年為例，2014年底全國律師總?cè)藬?shù)達(dá)27.14萬，但每年律師代理行政訴訟案件僅6萬件左右，人均辦理行政訴訟案件不足1件。相比民商事和刑事領(lǐng)域律師的星光璀璨，行政法律師在整體上也呈現(xiàn)出從業(yè)人數(shù)少、專業(yè)化不足、團(tuán)隊(duì)化建設(shè)不足的窘境。其間，寧波的袁裕來律師因經(jīng)手“溫州養(yǎng)殖戶起訴國家環(huán)保總局”和“長汀村民狀告浙江省政府”等經(jīng)典案例、執(zhí)筆《民告官手記》而聲名鵲起；北京的呂立秋律師以為政府提供精細(xì)法律服務(wù)、王才亮律師以代理拆遷案件而出名；筆者亦因經(jīng)辦“上海蓮花河畔倒樓事件”“上海倒鉤執(zhí)法事件”“閔行顓橋民間博物館強(qiáng)遷事件”等事件而小有名氣。但孤零零的幾桿旗終究掩蓋不了行政法律師整體艱難困頓的窘境。

筆者認(rèn)為，造成如此局面有以下幾點(diǎn)原因：

一是行政訴訟案源不多。相比于民事、刑事訴訟案件，行政訴訟案件數(shù)量常年占訴訟案件總量的2%左右。前文已就此詳論，不再贅述。

二是律師在行政訴訟的作用不大。作為行政相對人的原告勝訴率不高，原告代理律師未能彰顯其應(yīng)有價(jià)值，導(dǎo)致原告聘請律師的意愿始終走低。作為恒定被告的行政機(jī)關(guān)勝訴率過高，也使得政府對聘請律師的欲望不強(qiáng)。

三是參與行政訴訟收益過低。民商事案件往往牽涉經(jīng)濟(jì)利益，律師可以依據(jù)標(biāo)的額的一定比例收費(fèi)；刑事案件往往事關(guān)當(dāng)事人的自由乃至生命，聘請律師對于當(dāng)事人而言有其愿意支付資費(fèi)的基本動(dòng)因。而許多行政訴訟案件不僅不牽涉經(jīng)濟(jì)利益，也無刑事辯護(hù)那樣出資聘請律師的內(nèi)在動(dòng)因,從而導(dǎo)致行政訴訟律師收益明顯偏低。律師是職業(yè)也是飯碗， “逐水草而居”在一定程度上而言也適用律師這個(gè)職業(yè)。瘠土難育豐草，行政訴訟行業(yè)對律師的吸引力不足也就在情理之中了。

二、2014年以后：回暖

2014年修法之后，中國行政訴訟法開始止跌回升，中國行政法律師也開始隨之崛起。

1.行政訴訟法的回暖

1989年的《行政訴訟法》制定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，不可避免地帶有歷史的局限性，行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問題在三大訴訟中顯得更為突出，《行政訴訟法》自身痼疾尤為嚴(yán)重，對《行政訴訟法》進(jìn)行大手術(shù)也勢在必行。此次修法的三個(gè)亮點(diǎn)具有重大歷史意義：

（1）調(diào)整了立法宗旨。刪掉原有“維護(hù)行政機(jī)關(guān)的依法行政職權(quán)”，只強(qiáng)調(diào)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

（2）增加了訴訟功能。將“解決行政爭議”列為行政訴訟的三大功能之一。盡管法院對能否完全承擔(dān)起解決行政爭議這一重任有著不同意見，甚至有人認(rèn)為有不能承受之重，但中央和立法機(jī)關(guān)所寄予的厚望卻是顯而易見的。

（3）將行政協(xié)議納入到行政訴訟的審理范圍。行政協(xié)議是從民事協(xié)議中劃出的部分，其范圍該如何界定，至今仍在博弈之中，這也是行政協(xié)議司法解釋至今都沒有出臺(tái)的重要原因。

以今日之眼光再對新法予以審視，行政訴訟法的修訂仍存在不足與值得反思之處，雖難脫胎換骨，但我們?nèi)詰?yīng)對其積極意義持肯定態(tài)度。立法宗旨發(fā)生重大變化，訴訟功能進(jìn)行重大調(diào)整，行政協(xié)議納入訴訟程序，這三個(gè)方面的修改對一個(gè)訴訟法而言是具有革命性的。雖然調(diào)整后的宗旨和功能不可能一蹴而就，仍然需要逐漸落實(shí)到位，但行政訴訟法的修訂無疑為行政訴訟程序的完善注入了新的生命力。僅以2015年的新法實(shí)施當(dāng)年的一些數(shù)據(jù)為例，就足以見這令人欣慰的回暖：行政訴訟案件出現(xiàn)井噴,僅5月份就受理一審行政案件2.6萬件，同比上升221%；全年案件數(shù)量增幅達(dá)到55%；原告撤訴率下降到21.6%，原告勝訴率則回升至13.3%。

2.行政法律師的崛起

從2014年開始，上海行政法律師群體不僅止跌回升，更可以用“崛起”兩個(gè)字來形容。以下幾個(gè)數(shù)據(jù)便可見一斑：

（1）上海律協(xié)行政法專業(yè)委員會(huì)成為“香餑餑”。2015年，上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)換屆，委員名額競爭異常火爆，有一半的人選被淘汰，而往屆行政法專業(yè)委員會(huì)作為冷門專業(yè)報(bào)名人數(shù)向來很少。筆者的主任一職也是在和其他5位有力競爭者的角逐中最終投票選舉產(chǎn)生的，競爭激烈程度在第十屆上海律協(xié)34個(gè)研究會(huì)中可居前三位。

（2）行政法律師的數(shù)量大幅增長。2017年年底，上海律協(xié)在虹口、閔行兩區(qū)進(jìn)行律師專業(yè)水平試點(diǎn)評定，兩區(qū)共1915名律師中有28名被評定為專業(yè)行政法律師，同期刑辯律師僅29名，兩者相差無幾。此次評定標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)高，能有與刑辯律師幾乎相同的專業(yè)律師名額產(chǎn)生，足以說明行政法專業(yè)律師增長迅猛。

（3）團(tuán)隊(duì)建設(shè)初見規(guī)模。這5年來，除筆者組建的20人左右的行政法專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)以外，上海律師中還涌現(xiàn)出了王昊東團(tuán)隊(duì)、金纓團(tuán)隊(duì)、曹竹平團(tuán)隊(duì)、阮露魯團(tuán)隊(duì)、韓明志團(tuán)隊(duì)、戴璐蓉團(tuán)隊(duì)、何芬團(tuán)隊(duì)等，這些團(tuán)隊(duì)都已經(jīng)各具特色。

（4）業(yè)務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了快速的升級迭代。隨著我們與行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)信任和相互了解，筆者團(tuán)隊(duì)的業(yè)務(wù)從最初的訴訟領(lǐng)域傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，深入到非訴訟領(lǐng)域，如今已經(jīng)進(jìn)入了事前重大行政決策與立法等新型服務(wù)領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)了事前、事中、事后 “三位一體”的法律服務(wù)體系。目前上海一些行政法專業(yè)律師也緊隨其后，都已開始了業(yè)務(wù)領(lǐng)域的更新迭代。

（5）律師代理案件數(shù)量大幅增長。僅以2018年為例，全國律師代理行政訴訟案件達(dá)到16.5萬件，遠(yuǎn)高于2014年的6萬件左右。另有律師同行用大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年至2017年6月的兩年半內(nèi)，在全國公開的31萬份行政訴訟裁判文書中有律師代理的達(dá)18萬件，占比達(dá)57.51%，比同期公開的民事訴訟律師代理案件的45.99%高出11.52個(gè)百分點(diǎn)。

因此，2014年修法之后的行政法律師，用“雨后春筍，方興未艾”來形容亦不為過。

3.行政法律師的未來

2017年，朱芒教授引薦墨爾本大學(xué)和京都大學(xué)的兩名行政法教授到我這里，兩位教授到上海參與調(diào)研中國行政法和中國行政法律師的現(xiàn)狀與未來。提及澳大利亞和日本的行政法律師收入偏低，兩位外國教授問起中國行政法律師是否是相同的境況。當(dāng)時(shí)筆者回答，現(xiàn)在中國行政法律師境況已經(jīng)谷底回升，未來發(fā)展前景也好過國外同行，主要原因就在于中國行政法法律服務(wù)市場遠(yuǎn)大于西方國家。具體體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：

首先，中國政府不僅是個(gè)大政府，更是個(gè)強(qiáng)大政府。行政權(quán)幾乎遍及中國的每一個(gè)角落，一個(gè)人從搖籃到墳?zāi)梗际苄姓?quán)的規(guī)制。因此，中國防止官民矛盾、解決官民矛盾的法律服務(wù)市場需求必然遠(yuǎn)大于西方國家，這將成為中國行政法律師崛起的重要因素。

其次，中國自上而下推行政府法律顧問制度。2016年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，定下了2018年各級黨政機(jī)關(guān)都要普遍推行政府法律顧問制度的目標(biāo)，中國亦將有數(shù)萬名律師受聘擔(dān)任黨政機(jī)關(guān)的法律顧問（注：現(xiàn)有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)已超過2.4萬名律師）。這將直接推動(dòng)中國行政法律師業(yè)務(wù)的發(fā)展。

再次，中國司法體制改革，為律師從事行政訴訟業(yè)務(wù)提供了更好的保障。中國司法體制改革的重點(diǎn)之一就是要增強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的抗干擾能力，具體如“省級統(tǒng)管”、交叉管轄、集中管轄等等都意在增強(qiáng)司法權(quán)威，而司法權(quán)威的增強(qiáng)不僅會(huì)使行政相對方聘請律師的意愿大增，也會(huì)促使行政機(jī)關(guān)對行政法律師的法律服務(wù)需求日益增大。因此，中國行政訴訟法律師也是司法體制改革的直接受益者。

最后，《行政訴訟法》的修改為行政法律師提供了更廣闊的舞臺(tái)。修改后的《行政訴訟法》不僅加強(qiáng)了對行政相對方的司法救濟(jì)，增強(qiáng)了對行政權(quán)的監(jiān)督，也將行政協(xié)議納入行政訴訟范疇，這一重大變化將直接促進(jìn)中國行政法律師行業(yè)的發(fā)展。可以肯定的是，一國行政訴訟制度，對該國的行政法律師行業(yè)的發(fā)展具有決定性的作用。

追昔而撫今，繼往而開來。中國行政訴訟法與中國行政法律師，三十年來一路相伴而行，風(fēng)塵仆仆，榮辱與共。如今而立之年，雖撥云見月，但前方仍是漫漫長路，更當(dāng)勇于開拓，砥礪前行，是以為記。

 

張鵬峰

上海中夏律師事務(wù)所主任，上海律協(xié)監(jiān)事長，全國律協(xié)憲法和行政法專業(yè)委員會(huì)副主任，上海市政府法律顧問。

業(yè)務(wù)方向：政府法律業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)、公司商事。