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簡論法治實施體系強化的路徑

2018年第02期    作者:關保英    閱讀 10,781 次

[內容提要] 法律的生命力在于實施，法治實施體系作為法治體系的有機構成，在法治體系中起著支撐作用。在新的歷史條件下，強化法治實施體系應當以通過法律規范合理構建法治實施體系，將法治思維運用在法治實施中，提高法治實施體系的社會開放性程度以及將法治實施體系提升至法實現的層面等方面為基本路徑。
[關鍵詞] 法治、實施體系、法的實現
中共十九大報告提出了在新的歷史條件下強化法治實施的問題，其實，在中共十八屆四中全會上，關于我國依法治國的頂層設計中就將法治實施體系作為法治體系的有機構成 ，并強調了法律的生命力在于實施。那么在新的歷史條件下，如何強化法治實施？本文試從下列方面展開討論。
法治實施體系的合理構建
法治實施是法治體系的有機構成，它與法律的規范體系、法治保障體系、法治監督體系等共同構成了我國法治體系的內容。而法治實施體系雖然是法治體系的構成部分，但它很好地支撐了法治體系，是法治體系中的支系統。換言之，法治實施體系也是一個體系和結構，是一個完整的系統。法治實施體系要予以強化，其中的首要問題就是將法治實施體系予以合理構建。法律的實施是一個動態過程，與它相聯系的有諸多機制，如法治實施的主體、法治實施的程序、法治實施中的社會參與、法治實施的技術、法治實施的效力等等。這些復雜的、支持法治實施的內容或者環節都是法治實施體系的構成部分。
目前我們僅從大的概念上和理念上強調了法治實施的價值、法治實施的重要性。而在筆者看來，法治實施必須首先構造法治實施的合理體系。例如，在我國，法律人共同體就被認為是法治實施的關鍵，而法律人共同體包括若干實施和執行法律的主體，他們在法治的實施中扮演什么樣的角色、享有什么樣的權利、履行什么樣的義務、承擔什么樣的責任等，都需要予以嚴格規定，都需要從理論上予以澄清，從而構建相應的制度。而其他社會主體，必須善于運用法律、遵守法律和信仰法律，他們同樣在法治實施中承擔相應的義務。不同的社會主體在法治實施中起著不同的作用，而他們作用的發揮本身就是法治范疇的問題，所以在法治實施體系的合理構建中這個環節是不可缺少的。
此外，法治的實施存在于一定的運作機制之下，有關的實施制度、實施過程中的程序規則等具體內容都需要合理處理。我國有關法的規范體系是有相應地規則規范的，如《立法法》就很好地規范了作為典則體系的法的規范方面 。與之相比，我國對法的實施體系則很少有嚴格的典則予以調整。僅在一些地方制定了有關法律執行的地方性法規或行政規章，而中央層面上關于法律執行的規范并不多見。基于此，筆者認為應當通過法律手段合理構建法治實施體系。
法治實施中法治思維的運用
法治實施問題在法治體系中處于核心地位，正因為如此，人們強調法治實施是法的生命力。而法的實施涉及到相關法律主體將法律的規定與法現實予以結合的狀態。即是說，法律的實施者一頭挑著法律規范，另一頭則挑著法律案件，如何使法律主體所挑的扁擔達到平衡就是問題的本質之所在。法律規范制定以后它就隱藏著一定的時代滯后性，因為社會的發展是不以法律的固有規定為轉移的，當立法者在制定法律規范時，他所依據的是前一時期的社會狀況，這就使得法律規范的規定和其調整的社會關系總存在著這樣或那樣的反差。深而論之，法律主體嚴格地按照法律規范的規定調控社會關系，其所取得的社會效果并不必然是最好的，其所創造的利益并不必然是最大化的。正是基于這個狀況，人們提出了法治思維的概念。當然，法治思維還包含著其他的深層含義，但讓執法者對法的精神有所認知，對案件的本質有所認知，并將滯后的法律與當下的案件事實有效結合就成了法治思維的核心內容。
梅因在《古代法》一書中就提出了“習慣”“衡平” 等法律擬制的手段，使法律擬制能夠在法律調整的過程中體現效益的最大化、利益格局的最大化。從本質上的說，法的有效實施是法治能夠促進社會發展的題中應有之義，若將法律和社會事態生搬硬套地予以結合就有可能使法律實施本身起到負面效應，而不是正當的法的實施。所以，法治實施體系的構造必須合理運用法治思維，必須將法治思維作為法治實施體系的有效保障手段。我國在依法治國的頂層設計中也強調了法治思維的重要作用，指出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，高級干部尤要以身作則、以上率下。” 法治思維雖然很難做出概念上的界定，但在筆者看來，法治思維區別于經濟思維、區別于政治思維、區別于文化思維、區別于政績思維等。
法治實施體系的社會開放
如果說法的規范體系是相對封閉的話，那么法治的實施體系則應當是開放的，它是一個對社會開放的系統，在這個問題上我們必須予以強調。因為在我國傳統的法律認知中將法治及其系統封閉在特定的范圍之內。如人們認為法的制定是立法者的事情、法的實施是執法者的事情，而其他的社會主體在法的制定和法的實施中則是相對消極和被動的。傳統的法理學常常將法的理論和國家理論予以等同，將法的理論和國家理論視為同一范疇的東西。我國最早的法理學教科書就叫《國家與法的理論》，這充分表明在傳統理念中法是相對封閉的，它封閉于國家政權之中、國家機器之中。甚至在凱爾森的理論中法與國家也是一體化的：“當我們從純粹法學觀點出發來研究國家時，情況就顯得比較簡單了。那時國家只是作為一個法律現象，作為一個法人即一個社團來加以考慮。” 而新的歷史條件下，將依法治國做了非常廣義的界定，如依法治國是法治國家、法治政府和法治社會的有機統一。換句話講，法治既貫穿于國家治理之中，也貫穿于政府治理之中，同時也貫穿于社會治理之中。一定意義上講，法治社會概念的提出已經升華了法治實施的概念，已經將法治實施由傳統視野下的封閉性變成了當下的開放性。
所謂法治實施的開放性是指法治的實施必須有廣泛的社會參與。我國近年來在法的制定中社會參與的程度日益升華，與之相比法的實施中的社會參與則不那么明顯。以行政執法為例，目前的行政執法基本都是由行政主體和行政相對人雙方完成的，在執法過程中其他社會主體尚沒有介入的機會。法治實施體系要予以強化就必須使法治成為一個對社會高度開放的系統，十九大報告強調了協商治理的重要性，指出：“發揮社會主義協商民主重要作用。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商。加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。” 這實質上是對法治實施開放性的認可。在今后的法治實施中法治國家、法治政府和法治社會的關系如何處理就顯得十分重要。毫無疑問，我們的最高目標是要建成法治國家，在建成法治國家的過程中，法治政府是一個極其關鍵的環節，而落腳點還應在法治社會的層面。只有法治國家、法治政府、法治社會融為一體才是這種開放性的最好證明。
法治實施體系應提升至
法實現層面
盧梭曾經指出，無論法律刻在石柱上還是刻在銅表上，都不如刻在人民心里來得可靠，來得實惠。這是對法治精神的高度概括，即是說，法的最終價值必須回歸到公共意志之中去，必須回歸到社會意志中去，必須回歸到人民的意志中去等。那么，如何看待法的實施的概念？在筆者看來，法的實施的概念并不必然體現公共意志的意涵。因為法的實施是相關的法律主體將法律規范與案件事實予以結合的狀態，在通常狀態下，案件事實與法律規范的結合一旦完成，法律也就得到了實施。有學者對法律的實施作過這樣的界定：“法的實施要求國家機關和公職人員嚴格執法和司法，也要求一切國家機關、社會組織和個人都必須守法。” 而法的實現則要比法的實施復雜得多，法的實現不僅僅包括行為的完成和案件事實的處置，更重要的是它涉及社會的認同。筆者就曾指出：“行政法的實現是指行政法在其對社會事實規制中其規則和價值都已經社會化的過程，而這種社會化不單單體現于社會控制之中，最為重要的體現于社會心理機制的認同、接受和信奉之中。” 由此可見，法的實現是法治實施最高的狀態。
就依法治國而論，我們所企求是的法的實現而不僅僅是法的實施。我們注意到，我國在法治實施體系的構造中尚未引入法的實現的概念，似乎也沒有用法的實現的相關機制對法的實施進行構造。十九大報告認為，我國在新的歷史條件下社會矛盾已經發生了變化，認為新的歷史條件下的社會矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這個判斷表明，在新的歷史條件下，法治工作中的核心和重點是解決法治發展中的不平衡和不充分問題，從而讓人民從中得到紅利和福利。這實質和法的實現有著密切的聯系，非常好地闡釋了法的實現與法治實施新的時代精神的契合。
關保英
上海政法學院教授（二級）、博士研究生導師、副校長，教育部教學指導委員會委員，上海市法官檢察官遴選（懲戒）委員會委員，中國行政執法研究會副會長，中國行政法學會學術委員會副主任，上海市人民調解法治研究會會長。