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近日某地方應急局報道，該區一食品公司將每年需定期進入沉淀池內進行清淤作業的工作外包給了某公司，但未與該單位簽訂安全生產管理協議，且未對其的生產工作統一協調、管理。按照《工貿企業重大事故隱患判定標準》（應急部令第10號，以下簡稱《判定標準》）第三條規定，判定為重大事故隱患。因此該區應急局依據《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱“安法”）第一百零三條第二款生產經營單位未與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產管理協議或者未在承包合同、租賃合同中明確各自的安全生產管理職責，或者未對承包單位、承租單位的安全生產統一協調、管理為由，對該公司作出罰款人民幣2.5萬元的行政處罰。
可以說，這樣的處罰是“意料之外”的。因為原來我們對于承包單位管理的理解，更多還是停留在只要找到有資質的單位進行處理就行了，工作“一包了之”就可以了，簽合同那是商務或法務部門的事，與安全管理部門無關。或者說，沒簽“安全生產管理協議”這點小事，整改一下就可以了，沒想到沒簽安全生產管理協議現在可以成為重大事故隱患，更可以成為行政處罰的理由。
但是這樣修改，在當前的安全生產法治環境下，也確實是在“情理之中”，由于近年來企業大量工作交由第三方來組織實施，轉包、分包存在，很容易造成各方責任銜接不暢，出現安全管理的盲區漏洞。而由于雙方未簽安全生產管理協議，就是更容易出現雙方責任扯皮的情況，從而導致事故的發生。因此《判定標準》推出后，就直接將未與承包、承租單位簽定安全生產管理協議或條款，乃至雖然簽署但是免除或者轉嫁企業安全生產工作統一協調、管理義務的，都直接認定為重大隱患，可以作為后續行政乃至刑事處罰的依據。而筆者也多次聽說相關企業在最近的重大事故隱患整改專項行動期間因未簽署安全生產管理協議被處以行政處罰。因此，如何讓企業承擔起“守土之責，”簽一份明確其和承包、承租單位之間安全生產職責的協議，就成為了目前安全管理中的重要環節。限于篇幅，本文僅討論安法第四十九條中發包與承包，出租與承租單位的安全生產協議的簽署問題，四十八條中有關同一作業區域內兩家生產經營單位的安全生產協議簽署留待下次討論。
但是筆者看過很多安全生產協議，覺得簽的并不理想。或是過多強調安全措施，導致協議更像是安全操作規程，或是過多強調承包、承租職責，對發包、出租方的職責完全規避，這都是一份不符合規定的安全生產管理協議。因此對于按照安法四十九條要求簽署的安全生產管理協議，筆者有如下建議：
一、明確簽約對象
根據安法規定，生產經營單位將生產經營項目、場所、設備發包或者出租給單位或者個人的，應當與其訂立安全生協議或條款。因此，單位需要簽安全生產管理協議的一般會有如下幾種狀況：
1）發包方將自己經營項目，包括場地、設備、人員等整個發包給承包方，交由其負責生產經營。這種情況類似于建設單位和總包單位的關系，目前相對少見，比較典型的就是發包方將整個廠交由承包方生產經營，承包方每年支付固定管理費用的情況。這種情況看似發包方已經完全脫離了具體的生產經營，并不需要再對現場安全狀況進行管理。但是根據“誰受益，誰負責”原則，發包方依舊要與承包方就安全生產職責進行約定，并對安全生產狀況進行管理。
2）發包方將自己的部分工作發包給承包方。因為現在專業化分工較多，這種情況目前就相對多見了，比如將工作中的一些工序，如物業管理中的外立面幕墻清潔維護，化工企業每年設備的檢維修作業等等。因為這類情況一般是現場仍然在生產經營，甚至有時候還不止一家單位在進行作業，存在交叉作業情況。而這類外包作業往往會涉及到如動火，登高等危險作業，風險更大。此種情況下，承包方與發包方職責界面劃分就需要由安全協議進行明確。
3）出租將自己的場地等出租給承租方生產經營。在商業地產租賃極為發達的上海，這塊情況就更為常見。比如幾家單位合租一個LOFT、廠房、倉庫的不同層數進行生產經營倉儲等等。作為出租方如何與承租方劃分公共與獨立之間不同區域以及公用設備的安全管理責任以及相互間的安全協調方式等等，就需要通過安全生產管理協議加以明確。
總之一句話，只要是在發包或出租方自有的生產經營區域內有不屬于該方可控制人員（包括員工、勞務派遣人員，靈活用工人員）的另一方進入前述區域開展生產經營活動的，發包或出租方就應當負起“守土之責”，與他方簽署安全生產管理協議或條款，明確雙方的安全生產職責界面。
二、選擇草擬協議人員
筆者看過很多安全生產協議，往往協議不是過于強調安全管理措施，使得協議像一份操作規程，就是協議只談職責，不談安全，落為一紙空談。為了確保安全生產管理協議能夠有效起到作用，建議起草協議時最好由法務、安全及業務部門共同與承包經營單位會商討論，從各個維度定清各自職責。
三、細化安全生產協議相關條款
明確簽約對象及草擬協議部門后，我們還需要明確安全生產管理協議具體簽署哪些條款？安法規定安全生產協議應約定各自的安全生產管理職責，但這樣規定需要落地的話，筆者建議安全生產協議可從如下方面進行細化：
1）明確雙方聯系人
雖然第四十九條并未要求明確雙方聯系人，但是從實踐當中看，因為雙方確實屬于不同的經營主體，相互之間也沒有從屬關系，這樣就很難做到及時、有效管理。比如經常會出現承包方的某個工人在發包方現場違章，但是由于發包方管理人員與承包方違章人員無隸屬關系，管理人員很難對違章人員的行為進行有效制止，也無法對于后續整改情況進行追蹤。最后因人員持續違章，導致事故發生，發包方也因此承擔責任。
現場還會發生承包方發現發包方其他承包商違章，但也無法及時報告，導致事故的發生。比如筆者曾碰到過客戶因為需要經營危險貨物，因此分別請了倉儲及運輸的承包商為其提供服務。倉儲作業人員在運輸承包商運送貨物至倉庫時，多次發現承包商派遣了不適合運輸該類危貨的車輛運輸貨物的情況，且存在野蠻裝卸，導致貨物外包裝損壞。跟運輸承包商作業人員反應也無效果，最后導致事故發生的情形。如果其可以直接與客戶溝通，請求客戶對相關情況予以協調查處，那么就可以在一定程度上避免事故的發生。
因此在協議中先要明確雙方各自對于所管理現場及人員具有完全安全生產管理權聯系人及其聯系方式，以確保雙方就安全事宜可以順暢溝通。
2）明確各自的安全生產管理職責
有關協議的具體內容約定，首先要明確各自管理職責的前提是明確雙方職責的交叉界限在哪？比如雙方各自管理的區域，設備等等，在協議內要進行明確，做到“無縫銜接”。比如為了完成發包方的清潔幕墻作業安全協議，雙方就要明確清潔區域與公共區域的界限，承包方使用的清潔工具由誰提供、工具堆放區域等等。因此雙方首先需要對相關區域、設備職責界限等進行明確。
在明確了各自職責界限后，雙方其次要明確各自的管理措施。比如對于各自的責任區域采用哪方的安全要求。比如公共區域，承包方應當遵守發包方要求走人行道以防止車輛傷害事故發生，專屬作業區域，發包方進入現場時則需要遵守承包的安全要求，佩戴相應勞動防護用品。再比如如果承包方的責任區域由哪方負責采取措施隔絕風險，負責采取何種措施，何方負責檢查等？對于作業工具，由哪方負責進行巡檢、維保、報修，確保其安全性及適用性等等。尤其當是涉及到一些由雙方共同進行管理的危險作業，比如動火作業等等，由誰負責編制作業方案，提供安全措施，進行審批等等。總之，對于現場控制風險的所需采取的安全管理措施以及責任方，都需要通過協議進行細化。
在明確前述內容后，還要確定各自的檢查要求。為確保雙方將前述安全管理措施切實履行到位，應該通過雙方各自不同維度的現場檢查實現。而檢查頻次、點位并不是“隨心而定”，而是需要雙方根據作業的風險大小和各自的實際情況在協議定清，以有效管控風險。
上述是對于正常工作狀態時的要求，除此以外雙方還應該明確發生事故時的應急操作及事故上報要求等，以防止事故發生時，由于雙方不了解各自的應急要求而導致事故結果擴大。
最后，在上述情況均定清后，協議還需要明確進行培訓和交底的相關要求。之前提到現場相關的安全管理措施，需遵守的安全要求等等，都需要由相關責任人員負責對于所有進入現場的承包、承租方作業人員進行培訓。除上述要求外，《上海市安全生產條例》還特別要求發包、出租方將項目、場所、設備的安全生產基本情況，對現場危險源、逃生路線等注意事項作必要的培訓或者提示，以防出現類似現場發現緊急狀況后，出租、發包方人員全都完成應急逃生，而承包、承租方作業人員由于不知道往哪逃而死亡的事故。因此，協議內還需要就培訓和交底相關責任人、期限及方式進行約定。
四、協議簽署時間
雖然這在簽署合同時是一個常識，但是單位卻會忽視，那就是安全生產協議一定要在具體的活動開始之前簽署，而不能等到工作開始后再去補簽，否則也屬于違反要求的。
以上是筆者對于擬定安全生產協議的一點建議。
（原文已刊載于《上海安全生產》，略有改動）
滬公網安備 31010402007129號
