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新基建項目提速，有賴于成片開發征地工作的快速開展。《土地管理法》修正案，對土地征收制度作出了多項重大突破，如征地報批前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議，簡稱“預征收簽約”。相比正式征收補償安置協議（以下簡稱“正式協議”），預征收簽約同樣需具備基本的協議要素，如擬征地目的、征收對象、補償安置標準、補償安置內容等。不同之處在于，正式協議是簽訂即生效，而預征收簽約尚未生效，其附有具體生效條款。
關于預征收簽約，許多人大呼“看不懂”，認為這明顯屬于“未批先簽”，也有人認為，這將導致征地工作更難開展，可能出現大量被征收人拒絕簽約，導致無法通過征地審批的情形出現。預征收制度的合理性基礎何在？預征收協議生效條件如何理解？預征收的簽約比例多少？預征收簽約補償金額如何確定？針對上述困惑，本文將逐一探討分析。
一、預征收簽約制度的合理性
將預征收簽約制度確定為征收前置程序，符合行政法上的比例原則，即行政機關在全面衡量公益與私益的基礎上選擇對相對人侵害最小的適當方式進行,不能超過必要限度，因而也被稱為“最小侵害原則”、“禁止過度原則”、“平衡原則”等。結合土地征收行為而言，“需用土地人與取得需用地之過程中，自應優先考量采行其他較溫和、侵害較小之手段，盡可能地努力以協議方式達到目的，且協議時，所提出之對價亦應有助于協議之成立”（具體見陳立夫《土地法研究二》，臺北：新學林出版股份有限公司，2011年，第207頁）。也就是說，如果可以通過談判協商的方式取得農民集體所有的土地（包括宅基地），就沒有必要采用征收的方式，征收只能是最后不得已的手段。
在新《土地管理法》正式出臺前，最高人民法院多份裁判文書對預征收的現實合理性均予以認可，如（2016）最高法行申2199號行政裁定書中認為，“
市、縣人民政府在征地前先與被征收人簽訂土地補償安置協議，落實補償安置資金，充分體現了被征收人的知情權、參與權、監督權，是土地征收民主協商機制的重要體現。與被征地的村集體經濟組織（或村民小組）中絕大多數成員就補償標準等內容達成書面協議，征地補償安置資金和社會保障費用落實后再啟動土地征收程序，此種做法與現有征收程序規定雖不完全吻合，但從實際效果看，如能實現公共利益與被征收人合法權益的平衡保護，則不宜僅以此為由否定該協議的效力。
”（2019）最高法行申10020號行政裁定書中認為，“實行預征收，是實踐中市、縣人民政府為了確保集體土地征收工作順利進行，試行的一項有效措施。”
二、預征收協議附生效條件的理解
預征收協議是附生效條件的協議。關于該生效條件，有觀點認為，只有簽約達到一定比例后，該協議才生效，故協議在最后一條明確，“本協議在擬征收地塊簽約比例達到85%以上生效” ；也有觀點認為，預征收簽約是否生效，取決于有權機關是否批準？故所附生效條件為“征地職權部門批準”。
筆者認為，預征收簽約是否生效，應結合上述兩項條件綜合認定：
一是簽約比例。
因為新《土地管理法》第47條第4款規定：“個別確實難以達成協議的，應當在申請征收土地時如實說明。”所以，條文本身暗含預簽約需達到一定比例，只有在極個別戶數未簽約的情況下，才能申請征收土地。
二是有權機關批準征收決定
。即使預簽約工作全部完成，但補償安置內容的實現，有待于政府補償安置費用足額到位，如期履行，故最終還有賴于政府征收決定的批準。
三、預征收簽約制度待細化的問題
1、對“個別難以達成協議”中“個別”的判斷
前文已述及，關于預征收過程中，
“
個別難以達成協議
”
的
“
個別
”
應如何判斷？尚無明確規定
。為更好地界定“個別”的標準，有必要對國有土地上房屋征收預簽約制度進行分析，
本文主要借鑒北京與上海的舊城改造項目預簽約制度
。
《北京市舊城區改建房屋征收實施意見》第
8
條
：“區縣房屋征收部門按照公布的征收補償方案，組織產權人、公房承租人預簽附生效條件的征收補償協議。
預簽征收補償協議生效具體比例由各區縣人民政府確定
，預簽征收補償協議期限不超過6個月。預簽征收補償協議生效的，由區縣房屋征收部門報請區縣人民政府作出房屋征收決定；在預簽征收補償協議期限內未達到生效比例的，征收工作終止。”——概括表述即預簽約相當于房屋征收決定前的“征詢”，比例由區縣政府確定。
《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》第
12
條
：“因舊城區改建房屋征收范圍確定后，房屋征收部門應當組織征詢被征收人、公有房屋承租人的改建意愿；有90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可進行舊城區改建?！薄爬ū硎黾锤慕ㄒ庠傅恼髟兪钦魇諞Q定前的“首輪征詢”。
第
21
條
：“因舊城區改建需要征收房屋的，房屋征收部門應當在
征收決定作出后
，組織被征收人、公有房屋承租人根據征收補償方案簽訂附生效條件的補償協議。在簽約期限內達到規定簽約比例的，補償協議生效；在簽約期限內未達到規定簽約比例的，征收決定終止執行。
簽約比例由區（縣）人民政府規定
，但不得低于80%?！薄爬ū硎黾凑魇諞Q定后附生效條件的簽約，相當于舊城改造的“第二次征詢”，達到規定簽約比例的，征收決定才繼續執行。該比例采取最低線+區縣政府自行確定的模式。
綜合上述國有土地上舊改預簽約的規定可見，關于預簽約協議的啟動時間，既有北京模式——征收決定前簽約，也有上海模式——征收決定后簽約，但無論是北京模式還是上海模式，均附“生效比例”，且比例均由區縣政府確定，只不過上海規定了全市最低比例。
從《土地管理法》第47條的規定來說，集體土地征收決定前的預簽約，類似于國有土地上舊改征收項目的“征詢”程序，但不同于國有土地上房屋征收決定系區縣級人民政府作出，
集體土地征收根據行政區劃和項目類別的不同，審批主體可能是國務院、省級人民政府或區縣級人民政府，故預簽約比例宜由相應審批主體確定。
2、預征收簽約的補償
（1）公平補償原則
征收決定前，政府與被征收人就擬征收土地及房屋的價格進行協商，確定轉移受讓價格，雖屬于雙方自愿行為，但
政府系以國庫財產進行補償，因此價格的確定需秉持公平立場，否則有造成國有資產流失之嫌
。至于什么是公平公正的補償價格，應由專業第三方估價機構評估土地及地上附著物的價值。
（2）預征收階段與正式征收階段評估程序銜接的問題
從現有的征收評估技術規范來看，評估機構的確定方式有雙方協商一致選定、被征收人投票選舉、抽簽或搖號隨機產生等三種方式。預征收簽約階段如已按照上述方式確定評估機構，在正式征收階段，無需再次選定評估機構，以符合行政高效原則。
根據《房地產估價規范》3.0.7規定，評估應制作實地查勘記錄?！渡虾Ｊ姓魇占w土地房屋補償評估管理規定》同樣規定評估的實地查勘程序。
預簽約階段已經上門查勘現場，出具預評估報告，但簽約不成，轉為正式征收后，是否需要重新上門查勘？
筆者認為，鑒于《國土資源部關于印發<關于完善征地補償安置制度的指導意見>的通知》(國土資發〔2004〕238號)明確規定，在征地依法報批前，當地國土資源部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶。在告知后，凡被征地農村集體經濟組織和農戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補償。故
預評估階段的查勘現場結果即征收對象現狀，正式評估報告僅需變更評估時點，重新估價，無需再次查勘現場。
（3）預評估報告和正式評估報告，補償適用“就高不就低”原則
預評估報告與征收決定后評估報告價格出現差異的，可按照“就高不就低”的原則處理。如北京市高級人民法院在（2018）京行終5794號行政判決書中認為：“本案中，《預評估報告》和《評估報告》同時送達王**，并賦予了王**申請復核評估的權利。因《評估報告》的估價結果高于《預評估報告》的估價結果，《征補決定》按照‘就高不就低’的原則，依據《評估報告》確定的估價結果對王**進行補償。故王**關于《預評估報告》送達違法的主張，沒有事實根據和法律依據，不予支持?！?/span>
總之，新《土地管理法》關于預征收程序的規定，充分體現了行政法比例原則的精神，在成片開發征地尤其是“城中村”改造過程中，征收部門如充分利用預征收制度，既能減少征收工作阻力，又能節約征收工作時長，必將實現基建供地提速。
滬公網安備 31010402007129號
