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政府法律顧問制度廣泛推行 專業(yè)律師助力法治政府廣受點贊

2016年第02期    作者:周柏伊    閱讀 8,813 次

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要普遍建立法律顧問制度。作為現(xiàn)代法治文明國家政治制度的重要組成部分，規(guī)范的政府法律顧問制度有利于提升政府依法決策和依法行政水平，對加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)意義重大。

2015年8月，12位首批擔(dān)任上海市政府兼職法律顧問的專家和律師從上海市市長楊雄手中接過了蓋有上海市政府紅印的聘書。此后，浦東新區(qū)政府、松江區(qū)政府、黃浦區(qū)政府和市食藥監(jiān)局、市司法局等單位也相繼參照市政府模式，聘請了政府兼職法律顧問。

半年多來，政府法律顧問履職情況如何？評價如何？下一步計劃如何？2016年初，上海市政協(xié)副主席高小玫帶隊調(diào)研，與上海市政府法制辦及多名市政府兼職法律顧問座談交流，聽取大家的意見。上海市政府法制辦充分肯定道，市政府兼職法律顧問制度實施情況良好，顧問們充分發(fā)揮“外腦”作用，發(fā)揮了“參謀”和“智囊”的作用。

政府法律顧問制度是一次重要的制度創(chuàng)新，今后3年上海各級政府機構(gòu)都要聘任政府法律顧問，這對律師行業(yè)來說也是重大的歷史發(fā)展機遇。

角逐：7名律師脫穎而出

2015年5月15日，《上海市人民政府關(guān)于推行政府法律顧問制度的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布。《指導(dǎo)意見》明確，本市政府法律顧問由專職政府法律顧問和兼職政府法律顧問組成，專職政府法律顧問是政府法制機構(gòu)的工作人員，兼職政府法律顧問則從資深的法學(xué)專家和執(zhí)業(yè)律師中公開選聘。

報名非常踴躍，有82名律師和14位法學(xué)專家參與角逐，最終選出7名律師和5位專家。

報名條件非常嚴(yán)格，參與選聘的人員應(yīng)思想政治素養(yǎng)良好，未曾受過刑事處罰和紀(jì)律處分，未在兩個或兩個以上省部級行政機關(guān)擔(dān)任法律顧問。其中，法學(xué)專家應(yīng)具有法學(xué)專業(yè)正高以上職稱，在本專業(yè)領(lǐng)域具有一定的社會影響力；專職執(zhí)業(yè)律師應(yīng)熟悉本市情況，并在滬連續(xù)執(zhí)業(yè)10年以上，在本專業(yè)領(lǐng)域具有一定的社會影響力。另外還要求年齡在50歲以下，以確保選聘的律師都是經(jīng)驗豐富、年富力強者。

這12位兼職法律顧問是如何選出的？據(jù)介紹，市法制辦負(fù)責(zé)法學(xué)專家的報名資格審查與初選，并會同市法學(xué)會進(jìn)行論證，市司法局、市律協(xié)負(fù)責(zé)專職執(zhí)業(yè)律師的報名資格審查與初選。

在初選的基礎(chǔ)上，市法制辦按照差額原則形成兼職政府法律顧問候選名單，最后提交市政府兼職法律顧問選聘委員會，擇優(yōu)選拔。

最終7位律師和5位法學(xué)專家入選，這7位律師是喬文駿、呂紅兵、孫志祥（女）、張毅、張鵬峰、盛雷鳴、游閩鍵。對于選拔出來的兼職法律顧問，上海首創(chuàng)實行合同管理，由政府部門通過購買服務(wù)的形式，支付法律顧問每人一年5萬元的報酬。

2015年8月31日，12位首批擔(dān)任市政府兼職法律顧問的專家和律師從上海市市長楊雄手中接過了蓋有市政府紅印的聘書。與聘書同時接到的，還有一份個性化的“任務(wù)清單”，上面列舉著一年內(nèi)所要完成的工作任務(wù)。

“要干些什么事，要考核什么，一目了然。”盛雷鳴拿到的“工作任務(wù)書”有8項內(nèi)容，除了擔(dān)任行政訴訟案件出庭應(yīng)訴以及法規(guī)文件起草修訂等工作外，他還要參與機動車額度總量控制和牌照拍賣制度課題研究報告，以及對規(guī)范性文件進(jìn)行法律審查等個性化任務(wù)。

上海市浦棟律師事務(wù)所主任孫志祥是當(dāng)選的唯一一位女律師。“我在律師領(lǐng)域從業(yè)多年，積累了不少經(jīng)驗，看到網(wǎng)站上掛著選聘公告，對律師的任職要求很高，挺有挑戰(zhàn)性，就報了名。”被選上后，孫志祥挺自豪，“這是一種認(rèn)可，更是一份責(zé)任。”

“很高興能運用自己的法律知識為政府服務(wù)。”中倫律師事務(wù)所聯(lián)合管理合伙人喬文駿難抑興奮，“就似領(lǐng)到了‘身份證’，我將有更多機會參與政府的法律咨詢等工作，接受新挑戰(zhàn)。”

時任上海市政府法制辦主任劉華此前接受記者采訪時表示，政府法律顧問制度是一次重要的制度創(chuàng)新，引進(jìn)外部的專業(yè)團隊，加盟政府法制工作，對于推進(jìn)政府依法行政、提升政府公信力，都將產(chǎn)生積極的影響。劉華指出，律師具備專業(yè)的法律知識，嫻熟的處理訴訟和非訴訟的工作能力，廣泛的社會聯(lián)系。政府法律顧問的作用，就是律師運用自己的法律知識為政府服務(wù)，在法律的框架下規(guī)范政府行為。”

履職：有挑戰(zhàn)也有成就感

半年多來，政府法律顧問充分發(fā)揮“外腦”作用，把制度“內(nèi)嵌”到工作中，將法律研究、法律審核、法律咨詢固化成為政府工作中的新常態(tài)，形成了專職法律顧問與兼職法律顧問優(yōu)勢互補的新格局，提升了法律顧問的“參謀”和“智囊”的作用。

2016年1月14日，上海市政協(xié)副主席高小玫帶隊，與上海市政府法制辦及多名市政府兼職法律顧問座談交流。

“不辱顧問重托，不負(fù)委員身份。”座談中，張毅律師如是說。成為政府法律顧問后，他感覺與以前參加政協(xié)的民主協(xié)商明顯不同，“當(dāng)時還覺得自己是個局外人，負(fù)責(zé)提意見、挑問題。但是現(xiàn)在身份轉(zhuǎn)換了，還要考慮到解決問題，成為對政府法制工作的必要而有益的補充。”

游閩鍵律師提到，市政府為他們準(zhǔn)備了專門的辦公場所，并辦理了工作證，雖然只是一些小事，卻讓他們實實在在感受到了身份的轉(zhuǎn)換。他參加了公共信用信息立法，召開了幾次研討會。對于個人來說，以前的業(yè)務(wù)領(lǐng)域多是有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的，擔(dān)任顧問后涉及到的面比較廣，需要大量學(xué)習(xí)。

張鵬峰律師也表示，做了市政府兼職法律顧問后，參與過行政復(fù)議、規(guī)范性文件備案審查以及研討會等多項工作，他感到視野寬廣了，但是責(zé)任也很重大，而且很有挑戰(zhàn)。他接手的案件有一定的復(fù)雜程度，要站在全市的層面思考，才能妥善處理好很多細(xì)節(jié)問題。有時，他也感到“糾結(jié)”，有的規(guī)章缺乏上位法支持，但是現(xiàn)實又很需要，就要用創(chuàng)新思維，克服法律的滯后性。不過，這些權(quán)衡過程也促使他可以從立法的高度看問題，因此也會有成就感。

2015年10月，在三中院開庭的一起行政復(fù)議訴訟中，呂紅兵律師首次作為市政府兼職法律顧問代表，出庭應(yīng)訴，取得了良好的效果。

“從專業(yè)上來看，兼職政府法律顧問更能實現(xiàn)內(nèi)外結(jié)合，貼身服務(wù)。”呂紅兵說，“將按部就班和隨機應(yīng)變結(jié)合起來，更能夠發(fā)揮正面作用。”

“要有守底線、不迎合的勇氣。”這是上海市政協(xié)副主席高小玫對政府法律顧問的期望。高小玫希望，政府法律顧問在提供服務(wù)的過程中，要注重法治教化的作用。“現(xiàn)在社會還在法治轉(zhuǎn)型中，公務(wù)員隊伍崇法意識、法治思維都還需要培育。我們的政府法律顧問要多做講法、釋法的工作。這也是樹立法治意識，遏制輕法慣性的過程。”高小玫說。

評價：熱點問題及時給出專業(yè)意見

“市政府兼職法律顧問制度實施情況良好。”在1月14日召開的座談會上，上海市政府法制辦綜合信息處處長李平如是說，這也是上海市政府法制辦首次對兼職政府法律顧問作出評價。

據(jù)介紹，2014年初，民革上海市委根據(jù)黨的十八屆三中全會關(guān)于“普遍建立法律顧問制度”的要求，提出了“健全法律顧問制度，推進(jìn)上海法治政府建設(shè)”的提案。上海市法制辦在提案辦理過程中，啟動了課題研究，起草了《上海市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)政府法律顧問制度的指導(dǎo)意見（草案）》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”），經(jīng)市政府常務(wù)會議審議通過后，已于2015年5月25日由市政府正式印發(fā)。

《指導(dǎo)意見》實施以來，得到了各方面的高度重視，市委督查室將文件的實施列入了上海市貫徹黨的十八屆四中全會決定實施意見的督辦內(nèi)容，要求各區(qū)縣政府和市政府工作部門上報落實情況。目前，各區(qū)縣部門和市政府部門都在按照《指導(dǎo)意見》的相關(guān)要求，籌備落實以政府法制機構(gòu)為主體的政府法律顧問制度，且不少區(qū)縣和委辦局已經(jīng)完成或者正在著手開展兼職法律顧問的選聘工作（如本文開頭所寫）。

12位市政府兼職法律顧問聘任以來，各項工作進(jìn)展順利。

上海市政府法制辦向市政府副秘書長以上的領(lǐng)導(dǎo)們呈送了一本名錄，將兼職法律顧問的基本信息列入其中，以方便領(lǐng)導(dǎo)們遇到法律問題時隨時咨詢。

除了常規(guī)的法律研究、法律審核、法律咨詢工作之外，法制辦在召開辦內(nèi)的審核會、研究陸家嘴金融城法定機構(gòu)等重大問題時，也邀請法律顧問參加，聽取專業(yè)視角的意見。

此外，法律顧問們還建立了一個微信群，專兼職的法律顧問們需要討論、咨詢相關(guān)法律問題時，都可以在群里聊一聊。熱心的兼職政府法律服務(wù)顧問們還通過這一平臺，向市政府傳遞了許多境內(nèi)外的信息。

“專車特別火的時候，群里面關(guān)于這一現(xiàn)象的討論就非常熱鬧，很多兼職政府法律顧問都提出了寶貴的意見。”李平說。

上海市政府層面兼職法律顧問作用的示范引領(lǐng)，也為各委辦局及區(qū)縣政府建立政府法律顧問制度提供了指引和范本，輻射和帶動了各區(qū)、各部門的制度推進(jìn)。

“我們將作更多嘗試，把已經(jīng)形成的制度經(jīng)驗進(jìn)一步優(yōu)化，把一些好的嘗試、好的經(jīng)驗上升為制度，不斷擴展法律顧問制度的內(nèi)涵外延，將這項制度發(fā)揚光大，為推動上海經(jīng)濟社會的發(fā)展提供堅強的法制保障。”李平說。

推廣：各級政府相繼鋪開

政府法律顧問的直接目的是為政府負(fù)責(zé)，根本目的是為人民的利益負(fù)責(zé)。隨著市政府兼職法律顧問制度的推行，上海市各級政府部門都更加注重此項工作的推進(jìn)。

上海市政府聘任兼職法律顧問之后，浦東新區(qū)政府、松江區(qū)政府和市食藥監(jiān)局、市司法局等單位也相繼參照其模式，聘請了政府兼職法律顧問。2016年開年，黃浦區(qū)政府也重聘了20位兼職法律顧問。

黃浦區(qū)副區(qū)長曹金喜介紹說：“在‘上海黃浦’官網(wǎng)發(fā)布了兼職政府法律顧問選聘公告后，共有50名法學(xué)專家和律師報名參選。經(jīng)由區(qū)府辦、區(qū)政府法制辦、區(qū)司法局負(fù)責(zé)人組成的選聘組綜合評定提出推薦人選報區(qū)政府批準(zhǔn)，確定了5名法學(xué)專家和15名執(zhí)業(yè)律師作為首批區(qū)政府兼職法律顧問。這些法律顧問所研究和執(zhí)業(yè)的領(lǐng)域涉及行政法、民商法、金融法、知識產(chǎn)權(quán)法、涉外法律服務(wù)等領(lǐng)域，具有深厚的法學(xué)理論功底和豐富的法律實務(wù)經(jīng)驗，可以說都是法律界的精英。”

2016年兩會上，上海市政協(xié)提供的《市政協(xié)關(guān)于編制‘十三五’規(guī)劃的若干建議》中顯示，在加快建設(shè)法治政府方面，要發(fā)揮政府法律顧問在法治政府建設(shè)中的監(jiān)督作用，積極推進(jìn)政府法律顧問制度并使之成為各級政府“標(biāo)配”，將政府法律顧問的合法性審查納入行政決策程序，提升政府法律顧問對依法行政工作的參與度。

在市政協(xié)十二屆四次會議開幕當(dāng)天，上海市政協(xié)常委、社會和法制委員會副主任黃綺律師接受記者采訪時也表示，政府法律顧問可以再往前走一步，將來實施幾年以后，政府法律顧問由兼職的律師來擔(dān)任轉(zhuǎn)為專職的公職律師。專職的公職律師不再是政府某個部門彬彬有禮的客人，而是某個部門的主人，這樣更加明確職責(zé)。