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我國目前的三大調解中，行政調解的重要性最易被忽視，其本身的性質、效力及具體程序等諸方面也亟待完善。以行政調解的效力為例，與司法調解和人民調解相比，差距便是極為明顯。我國法律對法院調解協議及人民調解協議，均賦予其明確的法律效力，經人民法院主持達成的調解協議一旦生效，若一方不履行，另一方可持調解書向人民法院申請強制執行；經人民調解達成的調解協議具有法律約束力，當事人雙方還可向法院申請司法確認，經司法確認為有效的調解協議具有司法強制執行力。但是，對于行政調解的效力卻無法律上的明確規定，這將在很大程度上影響其在整個調解制度中的重要地位，阻礙其發揮化解矛盾、促進社會穩定的重要作用。本文試就行政調解的效力這一命題提出以下一些粗略的議論和建議。 一、行政調解的現狀和問題
（一）行政調解的現行依據
我國目前尚未制定專門用來規范行政調解的法律或行政法規。有關行政調解的規定大致包括三個方面：（1）在少數行政管理領域內，法律法規將相關民事糾紛作為行政調解的對象，比如資源權屬糾紛、電信糾紛、消費糾紛、醫療糾紛、離婚糾紛、因民間糾紛引起的輕微人身損害或財物損毀糾紛、專利及著作權等知識產權糾紛、道路交通事故糾紛等。（2）一些地方政府對包括行政調解在內的行政程序，或者單獨就行政調解所制定的政府規章或者規范性文件，比如2008年4月9日湖南省人民政府第4次常務會議通過的《湖南省行政程序規定》（湖南省人民政府令第222號），2009年8月28日四川省人民政府辦公廳《關于加強行政調解工作的意見》，2011年5月12日北京市人民政府辦公廳《關于進一步加強本市行政調解工作的意見》等。（3）國務院為全面實施依法行政、加強法治政府建設而頒布的規定，比如國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號），《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）。
以上規定中的行政調解都是由行政主體針對民事爭議所進行的行政調解。此外，自2007年8月1日起施行的《中華人民共和國行政復議法實施條例》針對部分行政爭議規定了調解。
縱觀上述有關行政調解的規定，對行政調解的效力，分別有以下幾種模式。
1、僅在原則上規定可以進行調解。比如《中華人民共和國著作權法》規定，著作權糾紛可以調解。此類規定并未涉及行政調解的效力，不是本文討論的重點。
2、對調解不成的，規定為可以向人民法院提起民事訴訟。比如《中華人民共和國專利法》規定，專利工作的管理部門可以就侵犯專利權的賠償數額進行調解，調解不成的，當事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院起訴。這種規定符合通理，亦是較為常見的。由于在調解不成的情況下也未真正涉及到行政調解的效力問題，故此類情形也不作為本文議論的重點。
3、對達成調解協議后出現的相關情形的規定，直接關乎行政調解的效力。對此，相關規定出現了幾種體現行政調解效力有所差異的不同表述：
（1）明確規定達成調解協議后不履行的，當事人可向人民法院提起民事訴訟。比如《中華人民共和國治安管理處罰法》規定，對于因民間糾紛引起的輕微人身損害或財物損毀等情節較輕的違反治安管理行為，經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關在依法進行行政處罰的同時，告知當事人可以就民事爭議向人民法院提起民事訴訟?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》規定，對交通事故損害賠償的爭議，經公安機關交通管理部門調解，當事人未達成協議或者調解書生效后不履行的，當事人可以向人民法院提起民事訴訟。這類規定，使行政調解的效力處于最低層次。
（2）只規定調解不成可以提起民事訴訟，而未規定達成調解協議后不履行的可以提起民事訴訟。比如《中華人民共和國專利法》第五十七條規定，進行處理的管理專利工作的部門應當事人的請求，可以就侵犯專利權的賠償數額進行調解；調解不成的，當事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院起訴。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定，對民事糾紛，經行政機關調解達成協議的，行政機關應當制作調解書；調解不能達成協議的，行政機關應當及時告知當事人救濟權利和渠道。這類規定，回避了對行政調解效力的態度。
（3）明確規定達成調解協議后應當履行。比如《湖南省行政程序規定》規定：調解達成協議的，根據民事糾紛雙方的要求或者需要，可以制作調解協議書；調解協議書應當有民事糾紛雙方和調解人員的簽名，并加蓋行政機關印章；民事糾紛雙方當事人應當履行調解協議；調解沒有達成協議的，民事糾紛雙方可依法提起民事訴訟。其立法精神是從明確要求當事人履行調解協議的角度，來突出調解協議的法律約束力，其對行政調解效力的確認力度是較大的。這類規定雖較為少見，但是，在國家層面尚未就行政程序統一立法的情況下，作為一部具有開創意義的、全面規范行政程序的地方政府規章中的這一立法精神是值得關注的。
（二）行政調解的現行狀態
1、依據法律法規開展的行政調解。
正如國務院《全面推進依法行政實施綱要》所規定的，對依法應當由行政機關調處的民事糾紛，行政機關要依照法定權限和程序，遵循公開、公平、公正的原則及時予以處理。這類行政調解，可以視為行政機關履行法定的職責，其調解的主體、范圍、程序、時限等有法律法規為依據。
2、依政府管理職能進行的社會矛盾調解。
按照《國務院關于加強法治政府建設的意見》的規定，從健全社會矛盾糾紛調解機制出發，地方各級人民政府和有關部門要把行政調解作為其重要職責，建立由地方各級人民政府負總責、政府法制機構牽頭、各職能部門為主體的行政調解工作體制，充分發揮行政機關在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。
3、強調銜接配套、整體聯動的“大調解”工作機制。
以上海為例，各區縣在保持各自特色的同時，形成了一些基本相似的做法，（1）縱向分層次建立調解網絡。按照矛盾糾紛的社會影響和疑難復雜程度，分別建立區級層面的聯合調解組織，街鎮社會矛盾糾紛調解中心或街鎮人民調解委員會，居委會、村（社區）人民調解委員會。（2）橫向實現調解機制相互銜接。以司法信訪綜合服務窗口為平臺，實現人民調解與行政調解的銜接配合，區司法局與區法院建立訴調對接工作機制，實現人民調解與司法調解的銜接。（3）建立若干個專業化調解平臺。搭建起民商事、輕傷害、治安、交通事故、消費爭議、勞動爭議、醫患糾紛、房地物業、信訪代理、基層大調解等專業化調解平臺。（4）落實調解力量的隊伍建設。包括以人民調解委員會和人民調解員隊伍為主體的基礎力量，以各相關領域的行政機構、司法機構和準司法機構為主體的專業力量，以志愿者隊伍、律師和調解類民非組織等為主體的社會力量。
從上述實踐來看，各區基本形成的“大調解”格局，是以人民調解為平臺和基礎而建立的人民調解與司法調解、行政調解相互銜接配合的工作機制。有的地區為強化人民調解基礎地位，調整充實大調解工作成員單位，將勞動爭議、醫療糾紛、交通事故及部分治安案件、情節輕微的人身傷害和財產損害案件，逐步納入人民調解受理范圍。從社會管理創新的角度而言，以人民調解為基礎的大調解值得予以肯定。但是，反觀行政調解，也不無應予反思之處。實踐中形成人民調解“強”與行政調解“弱”的反差，其原因主要在于兩個方面，一是在法理上對行政調解的認識停滯不前，二是缺乏必要的立法。而在這兩個方面中，行政調解的效力是一個非常值得研究的重要問題，因為這直接關系到行政調解制度的價值和生命力。
二、行政調解的法理探索
（一）行政調解的涵義及其性質
到目前為止，法學界對行政調解的認知不盡相同。有的認為行政調解的對象，既包括民事爭議，也包括行政爭議，而大多數認為行政調解只針對民事爭議，不包括行政爭議。對行政調解的性質，有行政行為、行政管理行為、行政處理行為以及與行政相關的行為等各種認識。對行政調解的地位，有的將其作為一種限定性制度看待，認為行政調解依附于人民調解或某種行政法律制度，有的學者認為行政調解是獨立于人民調解和法院調解之間的一種調解制度?？傮w來說，法學界多數學者認為，行政調解一般是指由國家行政機關出面主持的，以國家法律和政策為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當事人平等協商、互讓互諒、達成協議，從而解決爭議的訴訟外活動。同時，湖南省人民政府的地方政府規章《湖南省行政程序規定》，則從法律規范角度，將行政調解定義為是指行政機關為化解社會矛盾、維護社會穩定，依照法律、法規、規章和有關規定，居間協調處理公民、法人或者其他組織相互之間民事糾紛的活動。
（二）行政權介入私人關系原則對行政調解的影響
在傳統行政法學的觀念上，對于行政權介入私人事務是極為排斥的，此即所謂行政不介入原則，又被稱為“不干涉民事上法律關系之原則”。其產生的主要原因，一是按照分權學說，司法權與行政權分立成為現代法治國家的重要原則，對民事糾紛的處理歸屬司法權，行政權不得代而為之；二是在行政法的產生與發展過程中，由于擔心政府權力所特有的擴張性，防止行政權被濫用，往往秉持對行政權加以控制或限制的理念，主張政府不應過多干預私人事務。但是，由于社會不斷發展帶來的各種社會矛盾和社會問題的出現，基于行政不介入原則的自由放任的思想越來越不適應時代的需要。西方發達國家繼實行強制性社會保險制度后，政府開始廣泛地介入貿易、金融、交通、環保等過去被認為不屬于行政事務范疇的領域，對于平等主體之間基于民事法律關系發生的利益糾紛，行政機關也開始逐步以中間人、調停者的身份介入。
我國在行政權與私人關系的問題上也有自身變化與反思的過程。在計劃經濟體制下，人們希望并習慣接受的是一個全能的政府，政府無所不包，乃至對私人事務無所不管。而在改革開放之后，尤其是探索社會主義市場經濟體制之后，始終面臨著如何準確科學地定位政府職能的問題，人們對法治政府的理解偏向于如何對行政權加以控制和監督，防止行政權的濫用，于是行政權力開始逐漸退出了許多私人領域，私人自治的理念廣受認同，行政權介入私人關系甚至被簡單地指責為與法治精神相違背，尤其是近些年來在提倡“依法維權”的口號下，到法院討“說法”被過分地加以強調，并被作為衡量法治進步的重要標準。受此影響，行政調解的立法因“不合時宜“而停滯不前，使行政調解的范圍、程序、效力等缺乏相應的法律規范，同時，許多行政機關及其工作人員或以行政調解缺乏法律依據為由，或擔心一旦實施調解將身處矛盾糾紛的漩渦而難以脫身，因而對行政權力介入民事糾紛的調解活動往往持反對或消極的態度，最終導致作為解決民事糾紛的途徑之一的行政調解被淡化。
（三）行政調解的效力
行政調解的效力主要是指依行政調解而達成的調解協議的效力，包括是否具有法律上的約束力以及是否具有司法強制執行力。
《中華人民共和國人民調解法》明確規定，經人民調解委員會調解達成的調解協議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。人們通常認為行政調解和人民調解一樣，均是在自愿的基礎上所進行的調解活動，當事人對所達成的調解協議，都應當依法自覺全面地履行，因此，行政調解所達成的協議，與人民調解所達成的協議一樣，對當事人具有法律上的約束力。當然，這是比較樂觀的理解，畢竟目前尚無法律對行政調解協議的法律約束力做如此明確的規定。在現實中，行政調解所達成的調解協議與糾紛當事人之間就解決糾紛另行簽訂的民事合同并無多大區別，當事人如果反悔或者拒不履行調解協議的，只能將糾紛再次經由仲裁或者訴訟程序予以解決。
此外，按照行政調解協議是否具有司法強制執行力，在理論上可分為有司法強制執行力的行政調解和無司法強制執行力的行政調解。前者是指行政調解協議生效后即具有司法強制執行力，如果當事方不依協議履行，另一方可以依據法律直接向法院申請強制執行該行政調解協議，目前各國對此類行政調解鮮有規定；后者是指調解協議生效后，如果一方不依協議自覺履行，另一方不得憑該行政調解協議直接向法院申請強制執行，即該行政調解協議不具有司法強制執行力，此種行政調解僅依賴當事人自覺履行而實現。目前，無司法強制執行力的行政調解是各國最為普遍的。
三、對完善行政調解效力的建議
行政調解效力的不明確及其局限性，勢必影響當事人申請調解以及行政機關主持調解的積極性和信心，并將導致行政調解機制的進一步萎縮。行政調解的效力，不可能由行政機關自己創設，必須通過立法加以明確，而在立法過程中則需要考慮相關方面的因素，對不同情形的行政調解賦予其相應的效力。
（一）賦予行政調解效力時需要考慮的因素
在行政調解中，行政主體雖然是以調解的方式解決民事糾紛，但不能因此認為這種調解活動與行政權力和行政管理不無關系。行政調解效力的一個重要問題，就是要分別以行政權和司法權為基礎明確行政調解與司法調解之間的邊界，從這個意義上說，行政調解的效力應當和該調解活動與行政權關系的密切程度成正比。鑒于這一認識，建議在賦予行政調解的效力時，考慮以下相關因素。
1、行政主體在行政調解活動中的功能
由于行政管理的領域及各行政主體的職責不同，在行政調解活動中，行政主體發揮的功能按由弱至強的順序，可表現為協助、協調、處理或裁判等不同的形式，其功能的強度折射出行政色彩的濃度，在相反的另一面，也體現了當事人意思自治的程度。
2、所調解的糾紛與行政管理或行政執法職能的密切程度
行政調解的糾紛一般是民事主體之間的利益對立，但有的行政調解活動是以行政管理職能為基礎，甚至與行政執法相關聯，比如在對專利侵權糾紛的處理過程中，專利管理部門可以根據雙方當事人的意愿先進行調解，調解達成協議的，專利管理部門制作調解書，若當事人不愿調解或調解不成的，專利管理部門將就專利侵權行為是否成立依法作出認定和處理。
3、行政調解的對象和范圍是否涉及公益
行政調解的啟動一般是依當事人的申請，但對于一些特定公益領域內的糾紛和矛盾，相關行政機關也有責任主動介入，積極進行調解。比如《國務院關于加強法治政府建設的意見》中所強調的，對資源開發、環境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數較多、影響較大、可能影響社會穩定的糾紛，要主動進行調解。
（二）按照不同情形賦予行政調解相應的效力
上述相關因素，反映了行政調解活動與行政權之間的關系的密切程度，兩者關系越密切，其行政效能也應更突出，具體到行政調解上，衡量其行政效能的重點就是行政調解的效力如何。因此，建議按照上述相關因素所反映的不同情形，通過立法賦予行政調解下述相應的效力。
1、司法強制執行力。包括兩種途徑：
（1）法律直接賦予
對于特定領域內由行政機關在依法查明事實、分清責任的前提下所作的行政調解，在確保相關行政調解機構獨立、專業以及調解程序規范、公正的基礎上，直接明確該行政調解協議等同于法院民事調解的效力，賦予其具有司法強制執行的效力。
（2）當事人自愿接受
參考我國的《公證法》，在調解協議中載明義務人愿意接受強制執行的承諾，當事人一旦自愿簽署調解協議，則不得反悔，否則，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。
2、調解協議經司法審查后賦予其強制執行力。包括兩種途徑：
（1）行政機關主動提交司法審查
參考我國臺灣地區的做法，在當事人簽署行政調解協議后，有關行政機關主動將該調解協議送交有管轄權的法院，由法院依專門程序進行審查，經法院審查并予以確認的，則賦予其等同于法院調解的強制執行效力。
（2）當事人同意提交司法審查
參考我國的《人民調解法》，經行政機關主持達成的行政調解協議，經雙方當事人同意后可以向法院申請司法確認，如果法院審查認為該調解協議無效的，可以責令行政調解機構重新做出調解，法院審查確認該調解協議有效的，該調解協議即可被賦予司法強制執行力，在一方當事人拒不履行時，對方當事人可以申請法院強制執行。
3、具有一般民事合同的效力
這是行政調解所達成的協議所應當具備的基本效力。即行政調解協議在未經法定程序被依法撤銷、變更或宣告無效之前，對調解協議的雙方當事人而言，具有有效民事合同的法律約束力，雙方當事人均應按調解協議履行，一方當事人拒不履行的，對方當事人可以向法院提起訴訟，申請法院強制執行?！?/span>
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