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    作為重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持是全方位的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅 2019 年 2 月份，鐵路運(yùn)輸總旅客發(fā)送量達(dá)到 29,112 萬人次，貨運(yùn)總發(fā)送量達(dá)到 29,769 萬噸。 [1] 而隨著國家對(duì)固定資產(chǎn)投融資改革的不斷推進(jìn)，中國鐵路的建設(shè)也處于高速發(fā)展的過程中。 2018 年，全國鐵路固定資產(chǎn)投資完成 8028 億元；新開工項(xiàng)目 26 個(gè)，新增投資規(guī)模 3382 億元；投產(chǎn)新線 4683 公里，其中高鐵 4100 公里。到 2018 年底，全國鐵路營業(yè)里程達(dá)到 13.1 萬公里以上，其中高鐵 2.9 萬公里以上。 [2]

在鐵路建設(shè)的過程中，征收補(bǔ)償占鐵路建設(shè)成本比例極高，而征地補(bǔ)償是否順利決定了建設(shè)進(jìn)度是否能滿足前期規(guī)劃的工期要求，也直接影響固定資產(chǎn)的總投。因此，鐵路建設(shè)項(xiàng)目征收成本的概算，需要建設(shè)單位和政府進(jìn)行充分的論證。筆者結(jié)合自己的法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，歸納了部分在鐵路建設(shè)項(xiàng)目征收過程中可能影響征收成本的因素，以期共同探討。

    一、 征用基本農(nóng)田

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》及國務(wù)院《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，是指為對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護(hù)區(qū)域。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重 點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征用土地的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。

因此，鐵路建設(shè)規(guī)劃過程中如涉及需要征收基本農(nóng)田的，應(yīng)充分考慮選址依據(jù)，并由專家對(duì)征用基本農(nóng)田的必要性進(jìn)行論證。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，當(dāng)?shù)厝嗣裾€應(yīng)按“占用多少補(bǔ)多少”的原則開墾新的耕地，對(duì)于沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，在鐵路建設(shè)的前期方案設(shè)計(jì)時(shí)還應(yīng)將需繳納耕地的開墾費(fèi)列入概算。此外，根據(jù)《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2006]29號(hào)）的規(guī)定，對(duì)征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作，也應(yīng)在列概算時(shí)予以考慮。

    二、 鐵路線路安全保護(hù)區(qū)

根據(jù)《鐵路安全管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定：“鐵路線路兩側(cè)應(yīng)當(dāng)設(shè)立鐵路線路安全保護(hù)區(qū)。第三十條規(guī)定，在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)建造建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施，取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)或者堆放、懸掛物品，應(yīng)當(dāng)征得鐵路運(yùn)輸企業(yè)同意并簽訂安全協(xié)議，遵守保證鐵路安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和施工安全規(guī)范，采取措施防止影響鐵路運(yùn)輸安全。鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)派員對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)行安全監(jiān)督。”第三十條規(guī)定：“鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)既有的建筑物、構(gòu)筑物危及鐵路運(yùn)輸安全的，應(yīng)當(dāng)采取必要的安全防護(hù)措施；采取安全防護(hù)措施后仍不能保證安全的，依照有關(guān)法律的規(guī)定拆除。”第三十一條規(guī)定：“拆除鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物，清理鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的植物，或者對(duì)他人在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)已依法取得的采礦權(quán)等合法權(quán)利予以限制，給他人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償或者采取必要的補(bǔ)救措施。但是，拆除非法建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物的除外。”

根據(jù)上述規(guī)定，鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的區(qū)域允許建造建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施，土地在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)本身并不構(gòu)成必須被征收的理由，僅當(dāng)既有的建筑物、構(gòu)筑物危及鐵路運(yùn)輸安全，且采取安全防護(hù)措施后仍不能保證安全的，才能對(duì)房屋進(jìn)行征收。因此，前期設(shè)計(jì)列概算時(shí)，對(duì)鐵路線路安全保護(hù)區(qū)沿線的建筑應(yīng)進(jìn)行必要的調(diào)查。

      三、 建筑物退讓

建筑紅線，也稱“建筑控制線”，指城市規(guī)劃管理中，控制城市道路兩側(cè)沿街建筑物或構(gòu)筑物（如外墻、臺(tái)階等）靠臨街面的界線。任何臨街建筑物或構(gòu)筑物不得超過建筑紅線，而鐵路建設(shè)是能夠調(diào)整建筑紅線的原因之一。各城市對(duì)建筑紅線的規(guī)定并不一致，如《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（土地使用建筑管理）》規(guī)定：“沿鐵路兩側(cè)新建、擴(kuò)建建筑工程，應(yīng)符合以下規(guī)定：（一）高速鐵路兩側(cè)的建筑工程與軌道中心線的距離不得小于50米；鐵路干線兩側(cè)的建筑工程與軌道中心線的距離不得小于20米；鐵路支線、專用線兩側(cè)的建筑工程與軌道中心線的距離不得小于15米；鐵路兩側(cè)的圍墻與軌道中心線的距離不得小于10米，圍墻的高度不得大于3米。（二）鐵路兩側(cè)的高層建筑、高大構(gòu)筑物（水塔、煙囪等）、危險(xiǎn)品倉庫和廠房與軌道中心線的距離須經(jīng)鐵路主管部門審核后確定。（三）在鐵路道口附近進(jìn)行建設(shè)的，須符合鐵路道口管理的有關(guān)規(guī)定。”根據(jù)該規(guī)定，鐵路的建設(shè)將影響到附近建筑的新建和改擴(kuò)建，如因鐵路建設(shè)導(dǎo)致建筑周圍的在建工程無法按原規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，則對(duì)于相關(guān)業(yè)主需進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，必要時(shí)，甚至應(yīng)當(dāng)對(duì)土地及在建工程進(jìn)行征收。

      四、 個(gè)案調(diào)整

土地的征收以用地紅線為基準(zhǔn)，原則上，政府對(duì)用地紅線范圍內(nèi)的土地、建筑可依法征收，而對(duì)紅線外的土地及建筑物則沒有征收的義務(wù)。但實(shí)際情況卻要復(fù)雜得多，比如用地紅線可能將一座功能完整的建筑一分為二，亦或者業(yè)主擁有的地塊被紅線切割后導(dǎo)致紅線外的夾角不具備再使用可能性的，此時(shí)就有可能面臨政府將整體建筑或整總地塊一并征收，以降低被征收人的損失。

      五、 違規(guī)行為的控制

 除建筑物外，征收補(bǔ)償范圍還包括植物、青苗等，不排除部分鐵路沿線的村名、居民一聽到有關(guān)于鐵路建設(shè)的風(fēng)吹草動(dòng)就移植樹木或農(nóng)作物。因此，鐵路建設(shè)單位前期就應(yīng)進(jìn)行充分的摸排，確保制作征收成本概算時(shí)不出現(xiàn)漏項(xiàng)，同時(shí)也可以對(duì)整體情況做到心中有底，以便在實(shí)施征收時(shí)聯(lián)合地方政府對(duì)搶栽搶種、套取補(bǔ)償資金等不法行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。

 鐵路建設(shè)項(xiàng)目的征地拆遷是一項(xiàng)持續(xù)時(shí)間長、專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高的系統(tǒng)性工作，如何在程序合規(guī)、補(bǔ)償合法的基礎(chǔ)上做到合理控制成本，考驗(yàn)的不僅是建設(shè)單位和地方政府的工作決心，更是各建設(shè)參與單位在立項(xiàng)決策、勘察設(shè)計(jì)、工程實(shí)施等建設(shè)全過程中的管理能力。