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       三、《促進條例》的內容框架及要點解讀

《促進條例》共分八章65條。第一章為總則部分，第1條至第5條。第二章為職責分工，第6條至第17條，內容包括：人民政府及綜治部門職責、司法機構職責、信訪機構職責、村委居委職責、人民團體和社會團體職責及其聯合化解職責。第三章為化解途徑，第18條至31條，主要包括：七種糾紛化解途徑、中立評估和調查、在線化解糾紛等。 第四章為程序銜接 ，第32條至42條，內容包括：首接負責制、邀請調解、多種糾紛解決方式的銜接等。第五章為組織建設 ，第43條至51條，主要包括：人民調解委員會、行業性調解組織和商事調解組織、個人調解工作室、律師調解隊伍等多方調解力量。第六章為保障措施，第52條至59條，內容包括：糾紛多元化解服務平臺、訴訟與非訴訟對接平臺、經費保障、購買社會服務等。第七章為監督考核和責任追究，第60條至64條，內容包括：對國家機關及其工作人員的監督考核、對調解組織和調解員的監督管理、市場收費等。第八章為附則。 
     《促進條例》總結吸納了山東各地推進多元化糾紛解決機制改革的成功經驗，借鑒吸收了國內外理論與實踐探索的有益成果，在制度設計和內容安排上體現了多項創新舉措：

      （一）對各糾紛化解主體組織建設和職責進行定位，推進糾紛化解分流 

根據《促進條例》規定，各類矛盾糾紛可在源頭處從以下幾個層面分流:

1、人民法院內部訴調的分流

人民法院可以通過建立和完善特邀調解員名冊制度、法院專職調解員制度， 以及通過訴訟外調解組織在人民法院的設立調解工作室，通過立案前或立案后多階段的委托調解、案件類型的分流引導、專業事項的分類處理，實現調解與裁判的適當分離。

       2、充分發揮其他訴訟外調解組織的調解作用

首先，從化解主體上看，《促進條例》規定了十大主體的化解職責，分別為人民政府、各級社會綜治部門、人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政部門、人民政府法制工作機構、信訪工作機構、村委居委、各類人民團體和社會團體，以及上述主體的聯合化解職責。

其次，從化解方式上看，《促進條例》在規定了和解、調解、行政裁決、復議、仲裁、訴訟等常規化解途徑之外，還強調了中立評估和調查的作用，并開創了在線化解糾紛的新形式。

再次，《促進條例》還通過矛盾化解首接負責制、邀請調解制、和解或調解協議債權文書公證、仲裁確認、調解協議的司法確認等規定，為多種糾紛解決方式能達成合力奠定了程序銜接的立法基礎。

     （二）明確了人民法院在多元化解糾紛工作中的職責定位，并提出了具體要求：

1、訴訟風險告知。人民法院在登記立案前應當進行訴訟風險告知，引導當事人選擇適宜的糾紛化解途徑。

2、先行調解。當事人起訴的民事商事糾紛，人民法院認為適宜調解的，先行調解，先行調解的糾紛可以通過在人民法院調解組織和調解員名冊中的組織或者個人進行調解。

3、司法確認和審查非訴執行。對符合法律規定的調解協議，當事人可以依法共同向人民法院申請確認其法律效力。對公證機關依法賦予強制執行效力的債權文書，對仲裁機構制作的發生法律效力的調解書、裁決書，當事人可以依法申請執行。

4、訴調對接平臺建設。中級、基層人民法院構建訴訟與非訴訟方式對接平臺。調解組織可以在該平臺設立調解工作室。

（三）多層次的經費保障制度

經費保障是推動矛盾糾紛多元化解的物質基礎。

《條例》規定各級人民政府應當對糾紛多元化解工作所需經費給予必要的支持和保障，對社會組織設立的人民調解委員會、公益性調解組織及其人員給予適當經費補助和補貼。

縣、鄉鎮、街道設立的人民調解委員會所需工作經費，納入本級人民政府財政預算。而對于沒有政府資金支持、實行市場化運作的調解，則可以適當收取費用。

       四、《促進條例》意義及啟示

     （一）深入認識《促進條例》的重大意義

     全面深化多元化糾紛解決機制改革，是山東省為響應和實現中央戰略部署、提升社會治理水平、推進全社會多層次多領域依法治理的重大改革舉措。《促進條例》規定，建立健全由和解、調解、行政裁決、行政復議、仲裁、訴訟等途徑有機銜接、協調聯動、高效便捷的糾紛多元化解機制，合理配置糾紛化解資源，為人民群眾提供適宜的糾紛化解渠道，宗旨是要促進糾紛多元化解，保障人民群眾合法權益，增進社會和諧，維護公平正義，無論對國家治理還是經濟社會發展，都具有重要意義。 

      （二）發揮市場主體在建設多元化解糾紛機制中的“先遣兵”作用

       1、律所等市場主體能滿足多元化解機制中第三方中立、專業、責任監管等要求

《促進條例》第十一條規定，司法行政部門應積極推動律師事務所等法律服務組織參與糾紛化解。事實上，律師事務所應當是糾紛多元化解的一支重要力量。律師事務所的本身所具有的法律服務行業屬性決定了其具有一般的市場主體所不具有的專業性和技術性；其次，律師事務所可以根據當事人雙方的共同委托，對糾紛事實、法律適用進行評估，或者對糾紛事實依法進行調查。評估意見和調查結果作為糾紛化解的參考依據。其發揮中立第三方的作用不可忽視；再次，律師事務所是成熟的國家法律行業機構之一，具有較強的組織性，其行業規則、職業道德和行政監管都已然成熟，具有較強的可追責性。

因此，律師事務所在糾紛多元化解機制中，應當充分意識到其優勢地位，發揮應有的先遣作用，《促進條例》第五十條也規定，鼓勵和支持律師協會、律師事務所建立律師調解員隊伍，為糾紛化解提供服務。

2、律所等市場主體能利用市場方式解決財政預算的有限性

目前，根據《促進條例》第五十四、五十五、六十二條規定，山東省糾紛多元化解系統目前采用的補助補貼、財政撥款、市場合理收費、服務購買相結合的多層次保障機制。

對社會組織設立的人民調解委員會、公益性調解組織及其人員給予適當經費補助和補貼；縣級政府、鄉鎮、街道設立的人民調解委員會則由本級政府財政撥款，納入預算；沒有政府資金支持的市場化調解運作，則可以適當收取費用。但補助和補貼的金額有限，財政撥款則受限于財政預算的統籌約束，其固有的有限性、約束性決定了其必定無法滿足廣大人民群眾日益增長的對于各種矛盾糾紛的解決需求，以及各種不同的解決層次和方式。而律師事務所則可以在此充分發揮其市場主體的靈活性，通過市場化的運作，在提供全方位、多層次、專業性的化解服務供給的同時，用市場手段彌補財政經費無暇顧及之處，達到人民群眾、政府、法院和社會發展等各方利益的共贏。