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上海國資國企改革 20條要點簡析

2014年第08期    作者:洪 亮     閱讀 6,717 次

　　十八大三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要積極發展混合所有制、完善國有資產管理體制，從“管企業”轉變為“管資本”，組建國有資本運營公司，國企分類管理、提高資本收益上繳比例等內容，可謂是全面深化企業改革的一次總部署，拉開了國企改革的新篇章，也為地方國資改革奠定了基調。在市場化的改革大旗下，各具特色的地方國資改革陸續展開。

　　2013年12月17日，上海市率先發布了《關于進一步深化上海國資改革、促進企業發展的意見》（即上海國資國企改革20條，以下簡稱《意見》），其內容可以概括為：一個方法：國資改革帶動國企改革；兩個提高：提高競爭力、提高活力；三個導向：市場化、產業化、國際化；四個重點：分類監管、法人治理結構、長效激勵約束機制、國資流動平臺；五個目標：完善國資監管、優化國資布局、規范國企治理、提高國資流動、培育國際競爭力。

　　鑒于篇幅所限，在此僅對其中要點做一簡要評析。

　　一、去官化：從“管國企”到“管國資”

　　（一）轉變國資監管體系、激發企業改革發展的動力和創新轉型的活力。上海將從過去管國企為主，轉向以管國有資本為主。在這一基礎上，國企高管將進一步去官化，以法定代表人為中心，黨委和真正的企業經營者分開，其市場化的思路超預期。

　　（二）優化國資監管方式方法。《意見》第17條規定，由履行出資人職責的機構依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據之一。

　　（三）推進市場化導向的選人用人和管理機制。根據《意見》第11條的規定，要落實市場化選聘和董事會管理，特別是競爭類企業、市場化較高的企業，應提高市場化選聘比例，積極推行職業經理人制度，建立一支企業家隊伍，對企業的日常經營活動，政府輕易不要干預。

　　二、建立國資運作平臺，為國有股權流動、市場化重組整合提供渠道

　　根據《意見》第5條的規定，打造符合市場經濟運行規律的公眾公司，積極發展混合所有制經濟、加快企業股份制改革，實現整體上市或核心業務資產上市。利用國內外多層次資本市場，推動企業整體上市、核心業務資產上市或引進戰略投資者，成為公眾公司，實現投資主體多元化、經營機制市場化。

　　此條要點：第一，打造公眾公司，實質上是2008年啟動的開放性市場化重組整合的延續，是發展混合所有制經濟的必行手段，是市場化、產業化導向的體現。這也讓人聯想到上海自貿區，關于自貿區和上海國資改革，上海方面已在設立聯動機制，重點之一是鼓勵上海國企借道自貿區“走出去”，解決上海本地企業一直以來的過于本土化的局域思維；第二，本條還鼓勵國有資產整體上市或者核心資產上市，不能上市的，鼓勵引進戰略投資者；第三，打造公眾公司顯然也有助于推動企業的現代法人治理結構建設，這也與《意見》第10條的內容相呼應。

　　上海市政府明確表示：上海國有資本運作平臺將在2014年實質性運轉，數量在一到兩家。此前，上海國有資本管理公司已于2010年3月成立，除進行了上海家化整體改制的市場化操作外，尚無其他動作。

　　三、建立鼓勵改革創新的容錯機制

　　根據《意見》第8條的規定，對法律法規規章和國家政策未規定的事項，鼓勵開展改革創新。積極參與國家改革創新試點，部市合作共建中國特色現代企業制度試驗區。將改革創新工作納入到部門的績效考核，作為個人職務晉升和獎勵的依據之一。改革創新工作未能實現預期目標，但有關單位和個人依照法律法規規章、國家和本市有關規定決策、實施，且勤勉盡責、未牟取私利，不作負面評價，依法免除相關責任。

　　筆者認為，容錯機制的建立十分必要。如今，進一步改革創新面對的國際國內形勢更加復雜、社會轉型期的矛盾更加突出，改革創新的風險性、困難性、復雜性加劇。所謂創新，就是創設一種之前沒有的事物，這就需要敢于嘗試，“敢于吃螃蟹”就有可能犯錯。建立容錯機制就是為了保證改革創新的“領頭羊”不成為“替罪羊”，激勵官員“大膽地闖、大膽地試”，通過容錯機制去保障“創新者無罪”。寬容失敗正是鼓勵大膽改革創新，所以說建立這項制度是十分必要的。當然，這也需要有合理的制度加以規范，避免出現拍腦袋決策導致資源浪費的情形。

　　四、調整優化國資布局結構

　　《意見》第4條規定，在國資優化布局方面，將國資委系統80%以上的國資集中在“戰略新興產業、先進制造業與現代服務業，基礎設施與民生保障等關鍵領域和優勢產業”。同時，企業集團控制管理層級，加強對三級次以下企業的管控。

　　“有進有退，有所為有所不為”是國有經濟進行戰略性調整主要原則。根據這一原則，國有經濟進行戰略結構調整的一個重要目標是將國有經濟集中在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域以及大公司、大企業集團，更好地發揮國有經濟的主導作用和它的控制力、影響力、帶動力。

　　但對此也有另一種聲音，認為按照未來的趨勢和黨的十八大三中全會的精神，80%的資本投入比例太高，應進一步提高公共服務及平臺建設的資金使用比例，做相應的比例調整，建議在60%左右。

　　五、推行職業經理人制度

        根據《意見》第11條、第12條的規定，推進市場化選人用人和管理機制，在市場化程度較高的企業積極推行職業經理人制度。建立健全企業核心骨干長效激勵約束機制，符合法定條件、發展目標明確、具備再融資能力的國有控股上市公司，可實施股權激勵或激勵基金計劃。

        對于國有企業領導人員所獲部分激勵收益將在正常離職后兌現，并設立追索扣回等約束機制。

        此條要點：第一，在競爭類企業，高管獲得的部分現金激勵等到正常離職或退休后才能兌現，它既作為退休保障機制的一部分，即“降落傘”，又作為追索扣回的“抵押金”，即“金手銬”。當企業因違法違規受到處罰，或是高管違規瀆職，就要追索扣回；第二，激勵和約束并舉，競爭類和功能、服務類國企實施分類監管，由上市公司先行先試。

　　六、分類監管落地，突出企業市場屬性

        《意見》第9條規定了對國企實施分類管理，企業將被分為“競爭類”、“功能類”和“公共服務類”，逐步實現差異化管理，企業分類可動態調整。競爭類企業是以企業經濟效益為主要目標，兼顧社會效益；功能類企業要以戰略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益；公共服務類企業則要以確保城市正常運行和穩定、最大限度實現社會效益為主要目標。由此可以看出，上海國企的跨界經營以及今后的調整方向，將采取一企一策的方式。

　　此條要點：第一，分類監管要求企業重新思考自身的功能和定位，開始階段可能對一些被重新分類的公司造成一定的發展困擾；第二，分類監管會最先體現在對法人治理結構分類監管上，三類企業都確立了法定代表人在公司治理中的核心地位，但是在董事會建設等方面做了不同的規定，如功能類企業董事長為法人代表，兼任總經理，但與黨委書記分設；第三，分類監管不影響功能類、公共服務類企業上市。

　　迄今為止，隨著上海各大國企集團紛紛上交改革方案，上海國資國企的改革工作已由宏觀大方向的層面，轉而進入實際操作的階段，閘北、徐匯等區屬國資企業的改革工作也已正式啟動。相信作為全國的經濟中心，上海的國資國企改革必然會成為全國國資國企改革發展的排頭兵。●