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【案情簡介】
2017年1月3日，上海A區B鎮人民政府（以下簡稱“B鎮政府”）至A區B鎮**貿易城一區勘查，發現貿易城一區市場88873.76平方米建混轉結構建筑物涉嫌違法搭建,即對該建筑物進行查處。同日，向上海C實業公司發出《談話通知書》。
2017年1月5日，上海C實業公司依《談話通知書》所載時間至B鎮政府進行談話，B鎮政府工作人員就違法搭建等情況進行了詢問并制作了《詢問筆錄》，確認上述88873.76平方米建筑物由上海C實業公司出資搭建，且涉訴建筑物未取得相關行政許可。
2017年1月9日，B鎮政府向*****管理辦公室工作人員進行詢問并制作了《詢問筆錄》，確認上述88873.76平方米建筑物由上海C實業公司出資搭建，目前實際使用者情況不明。
2017年1月10日，B鎮政府向原**實業公司工作人員進行詢問并制作了《詢問筆錄》，確認上述88873.76平方米建筑物由上海C實業公司出資搭建，目前實際使用者情況不明。
同日，B鎮政府向A區規土局發出《協助通知書》。2017年1月11日，A區規土局作出《執法協助書面意見》。根據該《執法行政書面意見》，B鎮政府認定上述建筑物未經規劃管理部門核發《建設工程規劃許可證》。
2017年2月8日，B鎮政府向上海C實業公司作出《限期拆除違法建筑告知書》，告知其違法搭建的事實，B鎮政府擬對其作出限期拆除決定，并告知其享有陳述和申辯權。
2017年2月14日，B鎮政府作出《責令限期拆除違法建筑決定書》，責令上海C實業公司限期拆除違法建筑。
2017年2月20日，因上海C實業公司無力履行《責令限期拆除違法建筑決定書》所載自拆義務而向B鎮政府遞交了《申請書》要求B鎮政府予以助拆。后由B鎮政府代為拆除了上述88873.76平方米建筑物，助其完成了自拆義務。
2017年3月，周某某訴至A區人民法院，稱：B鎮政府于17年2月20日至21日強制拆除其位于**市場*幢*號房屋（以下簡稱涉案房屋）。其認為B鎮政府作出的行政決定書事實不清，涉案房屋并非周某某搭建，而是B鎮政府所屬的原上海C實業公司建造，且得到了相關部門的同意。周某某通過合法途徑從B鎮政府所屬公司轉讓獲得涉案房屋的使用權。B鎮政府依據現行《城鄉規劃法》屬適用法律錯誤，在具體實施過程中程序違法，故請求法院確認B鎮政府拆除周某某涉案房屋的行政行為違法。
【代理意見】
B鎮政府收到該案后委托我所律師代理該案一審，經初步查看材料發現：周某某系從第三人處幾經流轉獲得的涉案房屋使用權。因此，筆者認為周某某不具備提起本訴的主體資格，具體代理意見如下：
根據《行政訴訟法》第四十九條、第二十五條第一款的規定，行政訴訟主體有二，一為行政行為的相對人；二為其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。本案中:
一、周某某并非涉訴行政行為的行政相對人
周某某已在其起訴狀中明確，其并非涉案房屋的搭建者，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》等法律、法規規定，在違法建筑查處過程，行政機關針對的是擅自搭建建筑物、構筑物的違法行為，故在這一行政管理活動中的行政相對人僅是實施違法搭建行為者。
因此，周某某并非涉訴行政行為的行政相對人。
二、周某某并非與涉訴行政行為有利害關系的公民
（一）因涉案建筑物為違法建筑，周某某不具有法律上應該保護的合法權益。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二條清晰地表明，起訴人請求保護的必須是其自身擁有的受法律保護的合法權益。涉案房屋系違法建筑，違法建筑的出租、轉讓等流轉情況的存在是規避了國家對規劃體系、建筑產品質量、房地產交易市場等系列行為的監管所致，將直接危及社會的公共安全，直接危及人民群眾的生命財產安全，故這一系列交易行為及交易結果都不受法律保護，更不會產生相應的物權。無論周某某是通過何種途徑獲得了涉案房屋的實際使用的權利，并在此使用過程中客觀受益，但這種事實上的利益并不為法律所承認。既然法律并不承認這種利益，那么周某某所謂的利害關系人的身份當然也是不存在的。縱觀相應的法律、法規，都沒有發現行政機關在查處違法建筑過程中，對“承租人”/“受讓人”有什么實體和程序上的要求。筆者認為，這本身就已表明了立法者的利益取向，即不承認也不保護這種利益，所以，周某某不具有法律上應該保護的合法權益。
（二）因違法建筑并不能基于法律規定產生相應的物權，周某某所謂的合法權益僅是對特定當事人的債權，且存在不確定性
《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條將“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”排除在可訴的行政行為之外。由此可見，法律上的利害關系還要求這種利益是必須是法律上、已經確定或者必將形成的權利義務關系，而不能僅是事實上、不確定、或是一種期待的、虛無縹緲的利益。
原告周某某幾經流轉后得以開始實際使用違法建筑，不能否認其因此類交易行為而與其上手之間形成的債權債務關系，這一債權債務關系當然受法律保護，但債權關系屬民事法律關系，屬私法關系范疇，而且它是一種對人權，效力所及范圍只限于特定的債務人，簡單而言，債權人只能向特定的當事人行使請求權。具體到本案，原告只能向其協議相對方行使請求權。同時，由于違法建筑并不能基于法律規定產生相應的物權，原告與其合同相對方之間的債權債務關系究竟在法律上存在怎樣的結果，需經司法裁判機構對一系列違法建筑流轉合同的效力作出判定并對其后果作出裁決后才能確定。因此，原告這一權益目前僅是一種期待的、不確定的的權益。
（三）違法建筑“承租人”/“買受人”若享有訴權，將讓司法權對行政權的監督處在一個不確定中，破壞行政的穩定性。
行政機關在查處違法建筑的程序里沒有對于違法建筑“承租人”/“買受人”的程序要求。司法權對“承租人”訴權的擴展監督的卻是行政法上沒有具體要求的空白，這樣的訴權保護實際是使行政權本身處在一種無法為依的境地。
綜上，筆者認為B鎮政府所作出的行政行為與周某某之間并不產生法律上的關聯,更談不上影響其合法權益。根據《最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》第六十九條：“有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：（一）不符合行政訴訟法第四十九條規定的；…。”,因周某某不符合提起訴訟的條件，法院應裁定駁回其起訴。
【判決結果】
一審法院經審查后，認為周某某提起本訴不符合法律規定，遂裁定駁回周某某起訴。
【裁判文書】
一審法院認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或其他組織，有權提起訴訟。”因此，行政訴訟的周某某應當是被訴行政行為的相對人或利害關系人。本案中，B鎮政府拆除的涉訴房屋并非周某某建筑。B鎮政府認為，行政機關在違法建筑查處過程中，針對的應是擅自搭建建筑物、構筑物的違法行為，行政相對人僅是事實違法搭建行為者；因周某某并非涉案房屋的搭建人，故其并非行政相對人。一審法院認為，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，違法建筑的建設者應當承擔相應的法律責任，現周某某未能提供證據證明自己是被訴行政行為的行政相對人，因此周某某不屬于被訴行政行為的行政相對人。周某某訴稱自己是涉案房屋使用權的受讓人，但未能提供充分且合法有效的相關證據證明，故周某某與被訴行政行為也不具有法律上的利害關系，不享有提起行政訴訟的權利。綜上所述，一審法院人，周某某對被訴行政行為的起訴不符合法律規定，應不予立案。已經立案的，應予裁定駁回。周某某在涉案房屋租賃中的合法權益，可依法通過其他合法途徑予以維護。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（一）項、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項、第二款及《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第六十三條第一款第（二）項規定，裁定駁回周某某起訴。
【案例評析】
本案的焦點問題在于如何判斷與行政行為有利害關系，對于這一點在實務操作過程中多有不同。部分法官、律師認為從保護公民權益、保護訴權的角度，應當擴大理解“與行政行為有利害關系”，而部分法官、律師的觀點則截然相反。
筆者認為，關于如何判斷與行政行為有利害關系可以分以下幾個步驟進行：
第一步，區分當事人與涉訴行政行為是否有公法上的利害關系。
對于《行政訴訟法》第二十五條所規定的“與行政行為有利害關系”，筆者認為不能無止盡的擴大為所有與行政行為有直接或間接影響的公民、法人或其他組織，應當僅限于“法律上的利害關系”，且考慮到行政訴訟的特性，更應限縮于“公法上的利害關系”，不包括“私法上的利害關系”。
第二步，在確定當事人與涉訴行政行為有公法上的利害關系后，區分涉訴行政行為是否實際侵犯了當事人現實存在的合法的權益。
根據《行政訴訟法》第二條、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第（十）項的規定，筆者認為，在確認當事人與涉訴行政行為有公法上的利害關系后，需確認涉訴行政行為是否實際對當事人現實存在的合法權益造成侵犯。
第三步，區分涉訴行政行為實際侵犯的當事人的合法權益是否為行政實體法所保護。
在確認涉訴行政行為確實實際侵犯了當事人的合法權益后，還需要進一步審查該合法權益是否為行政實體法所保護，即行政機關在作出行政行為時需要考慮和保護的權益。
這一觀點在最高人民法院審理的劉廣明與張家港市人民政府再審申請審查一案【案號：（2017）最高法行申169號】中也有所闡述。如果該權益并非是行政機關在作出行政行為時需要考量和保護的權益，即使法院受理了該訴，確認了原告的主體資格，其訴請保護的權益不會在訴訟中得到保護，也就沒有了提起訴訟的必要。
回歸到本案中，周某某所享有的僅是基于合同對合同相對方的債權，債權關系屬私法關系范疇，并不屬于行政訴訟法調整的范疇。《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十三條已明確該類案件應當通過民事訴訟途徑解決，除非是行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮。同時，周某某就涉訴房屋所享有的利益并不為法律所承認，也不是行政實體法所保護的權益。因此，將周某某排除在原告主體資格范圍之外是正確的。
【結語和建議】
本案涵蓋了如何判斷與行政行為有利害關系的問題。在行政訴訟法的司法實踐中，各級法院往往出現對法律規定的不同理解和適用，尤其是如何認定與行政行為有利害關系的問題上，容易出現不同的理解、解釋，希望能逐步統一認識。
同時，也建議各行政機關在日常行政管理過程中遇到本案違法建筑查處等糾紛，可以盡早向專業律師尋求幫助，以盡可能減少紛爭。
滬公網安備 31010402007129號
