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中外合作辦學的法律框架與前景展望

2016年第02期    作者:許江暉 劉松    閱讀 8,216 次

中外合作辦學是中國教育領域中的重要組成部分。隨著我國教育國際合作與交流的快速發展及日益深化，中外合作辦學不僅成為了中國引入先進教育資源、中國教育走向國際化的標志，亦為中國教育注入了新的辦學模式和辦學力量。在其發展的十余年中，從中外合作辦學出現初期對教育自主權的激烈爭論，到因境內合作辦學機構和項目發展過快而引發的反思和重新規劃，從若干年前中國教育部恢復了中斷了數年之久的中外合作辦學審批工作，到近年來開展的對現有中外合作辦學的評估和重新審查，中外合作辦學經歷了從爭議到熱捧再回歸理性的過程。

 

許江暉 律師

上海胡光律師事務所律師，業務領域為公司法律事務及并購、人事與勞動。

為上海市律協外事委員會委員、上海市律協青年律師工作委員會委員、上海市律協教育體育業務委員會委員、上海市科學技術協會法律咨詢委員會律師團成員。

劉  松 律師

上海胡光律師事務所律師，業務領域為公司法律事務、外商直接投資。

 

由于實踐中在大學層面的中外合作辦學較多，本文將圍繞大學層面的中外合作辦學，重點介紹中外合作辦學涉及的基本法律框架，中外合作辦學運作和管理中的問題和爭議，以及有待法律法規進一步規范和明確的地方。

 

一、中外合作辦學概述

中外合作辦學是指中國教育機構和外國教育機構在中國境內合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育教學活動。中外合作辦學屬于公益性事業，其核心是引進國外優質教育資源，中外合作雙方應在辦學條件、教育教學、管理等方面開展實質性合作。符合法律要求的中外合作辦學應具備以下幾個特點：

舉辦教育活動的主體必須為具有法人資格的中國教育機構與外國教育機構；

辦學的形式是合作辦學，而非外國教育機構在中國境內單獨辦學，或者中外教育機構合資辦學；

主要招生對象為中國公民并且實施教育教學活動的地點主要在中國境內；

舉辦的教育活動不是實施義務教育或軍事、警察、政治等具有特殊性質的教育。

 

二、中外合作辦學的具體形式

按教育活動的內容來分類，中外合作舉辦的教育活動可以分為中外合作辦學和中外合作職業技能培訓兩大部分；從辦學形式的角度來劃分，又可以分為中外合作辦學機構/職業技能培訓機構（“合作機構”）和中外合作辦學項目/職業技能培訓項目（“合作項目”)。其中合作機構是指中外教育機構以在中國境內設立機構的形式來合作進行教育活動或職業技能培訓；合作項目則是中外教育機構不設立特定的機構，而是以合同的方式進行合作開展教育教學或職業技能培訓活動。

合作機構又可以細分為具有獨立法人資格的中外合作辦學機構，例如寧波諾丁漢大學和上海紐約大學；以及不具有獨立法人資格的中外合作辦學機構，例如上海大學悉尼工商學院等。

中外合作辦學機構和項目由教育部門主管，中外合作職業技能培訓機構和項目則由勞動保障行政部門負責審批管理。審批機關對依法批準設立或舉辦的機構和項目分別頒發機構“辦學許可證”或項目“辦學批準書”。

 

三、中外合作辦學的設立

合作機構

實施本科或以上教育，并頒發學歷和學位的中外合作辦學機構，必須先向擬設立機構所在地的省級教育部門提出審批，由省級教育部門對其進行評估并出具意見，然后再由教育部根據教育部組織的專家組的評議意見進行審核；對于實施專科教育或者非學歷高等教育的中外合作辦學機構則直接由擬設立機構所在地的省級教育部門進行審批。而中外合作職業技能培訓機構則由擬設立機構所在地的省級勞動保障行政部門審批。

如果中外雙方暫時未能達到設置合作機構條件，可以先申請籌備設立。法律規定在籌備設立期間，中外合作辦學機構應主要開展籌備工作，不得進行招生。在獲得籌備設立批準書之日起三年之內，中外合作辦學機構應向審批機關提出正式設立的申請。

 

合作項目

與此類似，實施本科或以上教育，并頒發學歷和學位的中外合作辦學項目必須先向擬設立項目所在地的省級教育部門提出審批，再由教育部根據教育部組織的專家組的評議意見進行審核。其他類型的中外合作辦學項目則直接由擬設立項目所在地的省級教育部門進行審批，并報教育部進行備案登記。中外合作職業技能培訓項目則由項目所在地的省級勞動行政部門進行審批。

實踐中設立審批的申請均由中國教育機構負責向有關部門提出。申請應于每年3月或9月通過教育部門的網絡平臺進行文件遞交。

 

四、中外合作辦學的投入與管理

中外合作辦學者可以用資金、實物、土地使用權、知識產權以及其他財產作為辦學投入。但是，一般情況下，中外合作辦學者的知識產權投入不得超過各自辦學投入的三分之一。以知識產權作為辦學投入的，中外合作雙方應按照公平合理的原則協商確定知識產權的價值，或者通過有資質的評估機構進行評估。

中外合作辦學機構在取得中外合作辦學許可證后，應依照有關的法律、行政法規進行登記，包括向民政部門進行民辦非企業單位登記及向外匯管理部門進行外匯登記等。

中外合作辦學機構應設立理事會、董事會或聯合管理委員會作為其管理機構，人數應在五人以上，其中中方人數不得少于二分之一。中外合作辦學機構一方委派理事長、董事長或者聯合管理委員會主任，另一方委派副理事長、副董事長或者副主任。具有法人資格的中外合作辦學機構還應設立法定代表人，由中外雙方通過協商在理事長、董事長或校長中確定。三分之一以上的上述理事會、董事會或聯合管理委員會的組成人員應當具有5年以上教育、教學經驗。

中外合作辦學機構的校長或主要行政負責人的人選通常是雙方經常產生爭議的領域之一。《中華人民共和國中外合作辦學條例》規定，中外合作辦學機構的校長必須具有中國國籍并在中國境內定居且受制于審批機關的核準。因此，外籍人員可以擔任中外合作辦學機構的法定代表人，但不能擔任校長或主要行政負責人。

 

五、中外合作辦學的招生與收費

中外合作辦學機構應當依法建立財務會計制度，中外合作辦學項目則應在學校財務賬戶內設立合作辦學項目專項對學費進行管理。合作機構和合作項目的收費應按照機構或項目所在地物價部門頒布的標準執行，并需要向物價部門辦理收費許可證。

實踐中，有些中外機構雙方對合作機構或合作項目的投入很高，物價部門規定的收費標準顯得過低，因此有些中外合作辦學機構或項目會通過其他名目來向學生收取費用，這很可能受到教育部門和物價部門查處。

 

六、中外合作辦學的

   “雙校園”辦學模式

全日制高等學校在舉辦中外合作辦學項目時，可以采取跨國、分階段完成學業的“雙校園”模式。例如，某中外合作辦學本科項目使用“3+1”模式，即在中國境內（一般在中國教育機構校園內）學習三年，之后前往中國境外（一般在外國教育機構校園內）學習一年。同樣的，實踐中還有本科“2+2”模式等。

但是，實施“雙校園”模式必須是在引進外國教育資源的基礎上。原因在于中外合作辦學的目的之一是為了更好地將優質國外教育資源引入中國。為此，教育部門特別做出了量化規定，要求中外合作辦學中外國教育機構的課程和專業核心課程應當占中外合作辦學項目全部課程和核心課程的三分之一以上，外國教育機構教師教授的專業核心課程門數和教學時數應占辦學項目全部課程和全部教學時數的三分之一以上。

近些年來，對于“雙校園”模式的審批，教育部門顯得越發謹慎。實踐中教育部門幾乎不再審批“2+2”模式的本科項目；而對于“3+1”模式的本科項目審批，教育部門也顯得十分慎重。與此相比，教育部門更加鼓勵“4+0”模式的本科項目，意在強調“引入”國外優質教育資源這一初衷。

有些中國高校開辦國外大學預科性質的課程，有的甚至只是純粹的語言培訓，外國大學并不參與在中國的教學活動。中外雙方通過簽訂學分互認協議，使參加課程學習的學生能有機會轉到外國大學繼續學習，并在完成學業之后在境外獲得外國大學的學位。這一類的教學活動不符合中國教育部門對中外合作辦學的要求，也無益于中國教育的發展和優質教育資源的引進，因此不屬于中外合作辦學，教育部門也明文規定不支持此類教育活動的開展。

 

七、中外合作辦學的營利和合理回報

根據《中華人民共和國中外合作辦學條例》規定，中外合作辦學是中國教育事業的組成部分，屬于公益性事業，因此中外合作辦學的性質是非營利性的。但是為了促進中外合作辦學的發展和鼓勵中外辦學者積極開展合作辦學，中國政府允許中外辦學者取得一定的合理回報。但是，該種回報并不屬于投資性回報，并且合理回報的取得需要滿足一定的前提條件。

同時，筆者注意到新修訂的《中華人民共和國教育法》中首次明確“支持學校及其他教育機構引進優質教育資源，依法開展中外合作辦學，發展國際教育服務，培養國際化人才”；亦允許營利性民辦學校的存在，不再要求“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，而僅要求“以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織”。新修訂的《中華人民共和國高等教育法》亦明確刪除了設立高等學校“不得以營利為目的”的規定。上述法律修訂是否會觸發教育部門對《中外合作辦學條例》及相關規章、政策的修訂，不再強制要求中外合作辦學必須具有非營利性的性質而是區分營利性與非營利性中外合作辦學并輔以不同的政策指向，筆者會持續關注。

 

八、中外合作辦學的學費分配

與營利和合理回報相關聯的一個問題，就是中外合作辦學者是否能夠直接對收取的學費進行分配。答案是否定的。中外合作辦學者不能將取得合理回報等同于分配學費。

中外合作辦學機構收取的學費應該用于教育教學活動，提高辦學水平和質量，而合理回報是在辦學結余之中按一定比例進行提取，提取完合理回報后剩余的辦學結余仍應繼續用于中外合作辦學機構的教育教學活動。

 

九、中外合作辦學的稅收繳納

就所得稅而言，在中國，公立學校的經費是由財政撥款，其收入也是納入國家財政的，因此公立學校在中國基本不需要納稅。民辦學校則與公立學校不同，具體可分為兩種情況：不要求取得合理回報的民辦學校可以享受與公立學校一樣的稅收待遇，即不需要納稅；對于中外合作辦學者要求取得合理回報的，由相關部門制定稅收政策，但至今一直未有明確的規定出臺。實踐中，地方稅務部門已開始加強對中外合作辦學者從中外合作辦學機構中取得回報以及從中外合作辦學項目取得辦學成本補償的稅收管理，尤其是通過加強與外匯管理部門的溝通和協作，從外匯渠道來監管外國教育機構取得合理回報的情況。

 

十、中外合作辦學的終止機制

中外合作辦學機構及項目應當在發生下列情形時終止：根據中外合作辦學雙方的一致意見或章程之約定而終止，并經審批機關批準；或中外合作辦學的許可證或批準書被吊銷；或因資不抵債而無法繼續辦學，并經審批機關批準。

在因任何原因導致中外合作辦學終止時，中外合作辦學雙方應制定已錄取學生的安置方案并上報審批機關。教育部門原則上要求中外合作辦學雙方確保已錄取學生不受中外合作辦學終止之影響，可以繼續按照相關培養方案及教育教學計劃完成學業，并在符合畢業條件的情況下，獲得中外合作辦學雙方或一方的畢業證書、學位證書。

 

十一、中外合作辦學的前景展望

近年來，教育部門對于新設中外合作辦學中已經飽和或者過剩的專業設置在審批時顯得十分謹慎，例如商科、管理學科等一些重復辦學問題突出的專業學科很難獲得教育部門的批準。除上述考量之外，教育部門在審批中外合作辦學時亦會考慮地區差異，對中西部地區的中外合作辦學給予政策傾斜。

此外，教育部門對已經設立并開展教學活動的中外合作辦學的監管趨于日常化并愈發注重中外合作辦學的質量，其具體體現在近年教育部門開展的對現有中外合作辦學機構和項目的質量評估上。根據質量評估結果，教育部門可能要求任何不合格的機構或項目進行整改，若情況嚴重，則可能要求該機構或項目停止招生或停止辦學活動。

教育部門特別“關注”外國教育機構“連鎖店”辦學情況。在實踐中，若某一外國教育機構已經在中國境內開展了2個以上中外合作辦學機構或5個以上中外合作辦學項目，則該外國教育機構應就新申報的任何機構和項目提供排他性保證材料或提供其實質性輸入機構、項目教育資源的支持性材料。

各地教育部門更是在教育部原則性規定的基礎上，普遍細化了中外合作辦學申報的要求。以江蘇省為例，江蘇省教育廳要求新設立的具有獨立法人資格的中外合作辦學機構的中方原則上為985工程、211工程重點建設高校，外方為世界一流大學；新設立的不具有法人資格中外合作辦學機構的中方原則上為985工程、211工程重點建設高校，外方原則上應為世界排名前200位的大學或學科專業排名世界前100位的高校；而新設立的中外合作辦學項目的外方須為同層次具有相對優質教育資源的高校。在實踐中，由于上述要求的措辭有一定的釋義空間，因此留給了中外合作辦學者一定的靈活度。此外，江蘇省教育廳還要求同一外國教育機構在江蘇省內的中方合作院校不得超過兩所，且合作專業不得重復；而中方教育機構一個專業職能與一個外方教育機構開展合作。

 

結語

 

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