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2013年5月23日，上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)、上海司法研究所在市律協(xié)第一會(huì)議室聯(lián)合舉辦當(dāng)前行政訴訟實(shí)踐中的疑難法律問題研討會(huì)，邀請(qǐng)市一中院行政庭庭長(zhǎng)孫敬滬、市二中院行政庭庭長(zhǎng)王朝暉和黃浦區(qū)人民法院行政庭庭長(zhǎng)馮志勤參加。研討會(huì)由上海司法研究所所長(zhǎng)楊寅教授主持，上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任阮露魯律師作總結(jié)發(fā)言。70多名律師到會(huì)參與研討，氣氛熱烈。
研討會(huì)就當(dāng)前行政訴訟三方面集中的疑難法律問題進(jìn)行了極富針對(duì)性的互動(dòng)交流，通過一針見血地舉出問題、直面回應(yīng)使整個(gè)研討過程不僅激烈而且富有實(shí)效。
一、行政訴訟立案有關(guān)疑難問題
（一）立案
上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)副主任王昊東律師指出，從保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的角度，結(jié)合立案辦案經(jīng)歷，目前行政訴訟立案階段存在兩大問題：一是在無任何法律依據(jù)的前提下，部分法院接受原告案件材料后不出具收件憑證，部分法院起訴時(shí)間不按照原告提交起訴材料之日起計(jì)算，而是按照法院決定立案之日計(jì)算；二是法院立案不是由立案庭負(fù)責(zé)審查，目前實(shí)踐中由行政庭負(fù)責(zé)審查，不符合立案和審理分離的原則。
孫敬滬庭長(zhǎng)回應(yīng)，法院接收起訴人起訴材料應(yīng)當(dāng)出具收件憑證；行政訴訟案件立案一般按照立案庭立案，行政庭負(fù)責(zé)審理，但行政訴訟專業(yè)性比較強(qiáng)、又不斷有新類型案件訴至法院，故法院內(nèi)部立案庭與行政庭有溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；加強(qiáng)行政行為合理性審查是行政審判發(fā)展要求，能夠?qū)嵸|(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。
（二）受案范圍
鄭紹平律師指出，律師前往公安機(jī)關(guān)調(diào)查外來人口登記信息，通常是公安機(jī)關(guān)以信息屬于個(gè)人隱私、公開該信息無法律依據(jù)為由拒絕提供，公安機(jī)關(guān)行政不作為應(yīng)納入行政訴訟受案范圍。
孫敬滬庭長(zhǎng)回應(yīng)，律師調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ稀Ｄ壳坝邢嚓P(guān)案件已進(jìn)入二審階段，由一中院管轄。
（三）適格被告和起訴期限
孫敬滬庭長(zhǎng)提出，行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行為，應(yīng)當(dāng)按照有無法定授權(quán)確定行政訴訟被告；另外，起訴人不服行政機(jī)關(guān)行政不作為行為，由于法律對(duì)此沒有明確規(guī)定，實(shí)務(wù)中存在起訴期限標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。
二、司法審查具體疑難問題
（一）利益衡量原則
馮志勤庭長(zhǎng)認(rèn)為，司法審查時(shí)應(yīng)遵循利益衡量原則。利益衡量原則涉及個(gè)體利益與公共利益的平衡問題，法院裁決要綜合考慮涉案范圍、判決形式、社會(huì)利弊和司法制度等因素。
比如對(duì)于行政機(jī)關(guān)征收行為的事后合法性審查：當(dāng)確認(rèn)征收行為違法但是原告實(shí)際已經(jīng)搬離的情形下，司法當(dāng)運(yùn)用利益衡量原則作出裁決。
（二）程序合法
孫敬滬庭長(zhǎng)提出，行政行為合法性審查時(shí)，存在行政行為的法定程序與正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)的把握、行政行為的程序瑕疵是否可補(bǔ)正等問題。
（三）法律適用
會(huì)議還提出了規(guī)章參照適用的把握問題。列舉了同一問題的法律規(guī)定不一致導(dǎo)致的法律適用選擇等疑難問題，比如關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施時(shí)行政執(zhí)法人員的人數(shù)要求，《道路安全交通管理法》與《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定就不一致，比如工傷認(rèn)定案件中病與傷認(rèn)定的法律適用存在難點(diǎn)。
（四）合理性審查
王昊東律師認(rèn)為，行政審判合法性審查同時(shí)應(yīng)當(dāng)兼顧合理性審查。國務(wù)院依法行政綱要指出了依法行政的目標(biāo)和期限，并對(duì)合理行政提出了要求。根據(jù)2011年行政審判白皮書有關(guān)數(shù)據(jù)，行政機(jī)關(guān)的敗訴率是6.8%，該敗訴率數(shù)據(jù)低于十年前的統(tǒng)計(jì)，表明司法審判對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度在下降。
三、《行政訴訟法》具體制度完善
（一）公益訴訟
鄭紹平律師認(rèn)為，律師個(gè)體訴公安機(jī)關(guān)行政不作為（政府信息公開）一案中，律師的依法調(diào)查權(quán)受到影響，具有原告資格。個(gè)體律師起訴，受益方是全體律師，訴訟具有公益訴訟性質(zhì)，行政訴訟可參照適用《民事訴訟法》第五十五條有關(guān)公益訴訟規(guī)定。
戚建國律師認(rèn)為，《行政訴訟法》修改時(shí)建議增加關(guān)于公益訴訟制度的具體規(guī)定。而依據(jù)目前法律（如《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定）、司法實(shí)踐和法官素質(zhì)等方面，均表明公益訴訟制度具有可操作性。建議從以下方面具體完善公益訴訟制度：一是原告資格認(rèn)定可以適當(dāng)放寬，可以參照國外有關(guān)原告具有法律上利害關(guān)系或權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響為界定標(biāo)準(zhǔn)；二是擴(kuò)大受案范圍，規(guī)范性文件與行政不作為納入受案范圍；三是由中級(jí)人民法院作為一審管轄法院；四是設(shè)立原告保證金制度；五是設(shè)立預(yù)審制度；六是由敗訴方承擔(dān)律師費(fèi)；七是設(shè)立原告獎(jiǎng)勵(lì)制度。
與會(huì)律師和法官均認(rèn)為在《行政訴訟法》修改時(shí)應(yīng)將公益訴訟制度列入修改內(nèi)容。
（二）法院裁判形式
王朝暉庭長(zhǎng)和馮志勤庭長(zhǎng)均認(rèn)為，《行政訴訟法》修改時(shí)應(yīng)完善法院裁判方式的有關(guān)規(guī)定。王朝暉庭長(zhǎng)認(rèn)為，《行政訴訟法》對(duì)法院裁判形式規(guī)定不完善，如撤銷行政行為判決與確認(rèn)行政行為違法判決（采取補(bǔ)救措施）選擇案件、公民姓名權(quán)行政許可案件、不服房屋拆遷裁決案件（對(duì)行政行為合理性爭(zhēng)議的判決）、不服行政機(jī)關(guān)政府信息不存在答復(fù)案件等類型案件，均存在法院難以選擇適當(dāng)裁判方式問題。
馮志勤庭長(zhǎng)認(rèn)為，行政訴訟目的與行政訴訟當(dāng)事人訴求之間存在沖突。從法院受理的政府信息公開案件、社保案件分析，法院適用撤銷判決形式具有局限性，不適應(yīng)司法實(shí)踐需要。行政審判實(shí)踐中，起訴訴請(qǐng)撤銷行政行為類型案件占案件總數(shù)84%，起訴訴請(qǐng)法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)類型案件占案件總數(shù)16%，如工傷認(rèn)定案件中，針對(duì)被告作出不予認(rèn)定工傷結(jié)論，法院判決撤銷該行政行為，不能實(shí)質(zhì)上解決行政爭(zhēng)議。
（三）行政訴訟協(xié)調(diào)化解合法性
馮志勤庭長(zhǎng)建議將行政訴訟協(xié)調(diào)化解行政爭(zhēng)議合法化。目前行政訴訟原告和被告之間的和解協(xié)議，如政府信息公開案件和不動(dòng)產(chǎn)征收案件中，是通過司法權(quán)威下的法外和解形式，對(duì)于行政機(jī)關(guān)并無約束力，和解結(jié)果缺乏司法保證和強(qiáng)制執(zhí)行力。
（四）代理制度和獨(dú)立報(bào)告人制度
馮志勤庭長(zhǎng)建議《行政訴訟法》完善行政訴訟代理和獨(dú)立報(bào)告人制度的規(guī)定。目前相對(duì)較簡(jiǎn)單的行政訴訟案件（如訴訟標(biāo)的不大）公民代理比例較高，行政訴訟公民代理可參照民事訴訟有關(guān)規(guī)定。針對(duì)特定行政訴訟案件類型，如果原告沒有委托代理人，法官有權(quán)指定律師參與原告代理，可以有效保障原告合法權(quán)利。為平衡原告和被告訴訟能力，建議行政訴訟設(shè)立獨(dú)立報(bào)告人制度（獨(dú)立報(bào)告人非審理法官），職責(zé)主要是歸納當(dāng)事人基本訴求并送達(dá)當(dāng)事人和法官。
（市律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)供稿）
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
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