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消保委支持訴訟的法理基礎 及工作流程探索

2017年第05期    作者:竺建平 楊佳杰 劉東    閱讀 10,409 次

一、消保委支持訴訟的背景

      近年來，隨著消費經濟的深入發展以及公民維權意識的不斷提高，群體性消費糾紛的發生越來越頻繁，如果沒有得到及時有效化解，較容易轉化為群體性社會事件，抑制和打擊消費市場，甚至損害社會秩序和安定。

      《消費者權益保護法》第37條以及《上海市消費者權益保護條例》第46條規定，消保委可以就損害消費者合法權益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟，這為有效化解群體性消費糾紛提供了一個新的途徑。消保委支持消費者提起訴訟是在傳統的維權手段上，拓寬了維權渠道，對那些夠不上公益訴訟標準的群體性消費糾紛，是一個非常必要的維權制度補充。推廣實施支持消費者訴訟，對侵害消費者權益的經營者，是一個非常有威懾力的維權措施。對廣大消費者來講，也是一個“接地氣”的法律公共產品。

      支持訴訟可以分為狹義的支持訴訟與廣義的支持訴訟。

狹義的支持訴訟就是指消保委通過聘請律師或者直接作為代理人（我國現行法律制度尚未明確允許消保委接受消費者的委托作為代理人參與訴訟，但是根據現行民訴法，消保委推薦的工作人員也可以作為消費者代理人），幫助消費者將消費糾紛起訴到法院，經過法院訴訟程序解決糾紛。廣義的支持訴訟不僅包括幫助消費者將消費糾紛起訴到法院，還包含了起訴前的消費者召集、組織協調、收集信息、調查取證、尋求行政部門支持等一系列準備工作。

      相對于消保委以接受消費者投訴、約談經營者、組織調解為主的傳統維權方式，支持訴訟更加主動，采取手段更加廣泛，發揮的引導作用更加重要，對經營者的威懾力也更加強大。在群體性消費糾紛中，支持訴訟更能體現出優勢，有助于引導消費者合法、理性、有序地解決消費糾紛，在形成司法判例之后，能夠在行業內乃至整個社會產生一定的正面影響。

      但是，不同于公益訴訟維護的是公共利益，支持訴訟形式上僅僅涉及特定的受損害消費者的私益，因此，消保委動用公共資源支持消費者提起訴訟的法理基礎值得進一步論證。而我國現行的法律也僅僅原則性地規定了消費者權益保護組織可以支持受損害的消費者提起訴訟，在實務中，仍然缺乏系統的操作規定。

      消保委支持受損害的消費者提起訴訟，從形式上仍屬于私益訴訟的范疇，私益訴訟是對特定主體之間已經發生的糾紛進行事后解決，以明確法律上權利、義務和責任的歸屬，具有事后性，因此主要是面向過去的，以解決過去發生的權利爭議為目標。與面向過去的訴訟請求主要存在于私益訴訟中相呼應，面向將來的訴訟請求則主要存在于公益訴訟中。

      在21世紀以前的大陸法系國家中，民事公益訴訟實際上僅限于提供預防性救濟，原告只能提起不作為之訴或撤銷之訴，訴訟請求僅為預防性請求，即要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復原狀等作為或不作為請求，不得提出私益損害的賠償請求。直至2000年以后，德國、法國、西班牙、希臘等少數歐洲國家規定，在特定類型的公益訴訟中，原告也可以請求損害賠償，由此，損害賠償型公益訴訟才開始浮上水面。然而，損害賠償請求僅能在特定類型的案件中提起，且須受到訴訟擔當原理的嚴格限制，并要經由嚴格的程序安排，因此可適用的場合有限。換句話說，在大多數情況下，公益訴訟的訴訟請求都是要求被告為或者不為一定行為，是面向將來的。

      可見，私益訴訟和公益訴訟在訴訟請求方面有著較為嚴格的范圍，前者主要面向過去，后者主要面向將來。

      消保委欲支持消費者提起訴訟，必須滿足《民事訴訟法》第119條規定的條件方可。該條要求“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，因此消保委支持訴訟職權的行使，僅能通過私益訴訟的方式進行。不過，在消保委支持訴訟的案件中，原告除了可以提起損害賠償的訴訟請求外，還可以提出諸如停止侵害等具有公益性質內容的不作為訴訟請求。這類請求，旨在排除與原告處于同一狀況的利益階層所受的侵害，或者避免將來受到侵害。當由消保委支持提起的訴訟中，包含了規制被告方當事人將來行為的訴訟請求時，可以認為，該訴訟是包含了公益目的之訴訟，是被私益訴訟包裹著的“準公益”訴訟。

      在《民事訴訟法》正式確立民事公益訴訟之前，當公共利益遭受侵害時，有相當一部分是通過兼有私益請求與公益請求的混合性質的訴訟獲得保護的，并且獲得了司法部門的充分認可。素有中國公益訴訟第一案“一塊二”官司，正是通過這種方式進行的。1996年1月份，邱建東以龍巖市郵電局及其附設代辦公話亭未執行長途電話半價優惠規定，多收0.60元長途電話費為由，向法院提起訴訟，要求加倍索賠人民幣計1.20元，同時要求被告取下未載入半價規定的老標價牌子并換上新牌子。在“一塊二”官司起訴立案后近一個月時間里，龍巖郵電局在全城一千多家公話亭里取下舊資費表，換上新的、載入半價規定的資費表，并在媒體反復公告半價收費規定。該案中，加倍索賠人民幣計1.20元屬于私益訴求，要求取下未載入半價規定的老標價牌子并換上新牌子屬于公益訴求。因為要求取下未載入半價規定的老標價牌子并換上新牌子的請求一旦獲得法院支持，其他與邱建東處于同一狀況的消費者都可以據此而獲益，帶有明顯的公益性質。

      此外，消保委并非支持所有每一起消費投訴中的受損害消費者提起訴訟，而是經過一定的篩選，選取具有代表性、典型性的，能為整個行業、社會產生正面影響的案件啟動支持訴訟程序。因此，從消保委支持訴訟的目的來看，本身就帶有很大程度的公益性，而并非僅僅為了解決特定消費者的糾紛。

      綜上所述，經由消保委支持提起的訴訟，從本質上講，仍然屬于民事私益訴訟的范疇。但是，當訴訟發起人的訴訟目的有指向公共利益的成分（雖訴訟請求表現為追求私益）時，就可能對公共利益產生間接的影響，此時訴訟便帶有一定公益色彩。可以說，消保委支持訴訟是兼有私益與公益的，屬于一種“準公益”的訴訟。

     現有的《消費者權益保護法》以及《民事訴訟法》僅原則性地規定了支持訴訟，即消費者組織可以支持受損害的消費者提起訴訟，但是并沒有更具體的操作細則，筆者結合實踐，對消保委支持訴訟工作流程提出如下建議。

1.支持訴訟案件的確定

     基于支持訴訟的“準公益”性質，消保委應當根據消費市場的發展與變化，有針對性地選擇典型群體性消費糾紛開展支持訴訟工作。對于擬支持的群體性消費糾紛案件應當經專家會議審查和消保委內部評估，符合起訴條件后正式啟動。審查和評估的內容除“準公益”評價之外，主要包括支持訴訟案件的訴訟主體是否適格、被告是否明確、訴訟請求是否明確、基礎證據是否充分、經營者是否有可供執行財產、支持訴訟啟動后輿論的引導和應對、案件勝訴后是否能起到司法裁判的示范效應、和行政處罰的相互銜接等方面。

2.支持訴訟的啟動

      在支持訴訟案件確定后，消保委可通過公告、通知等合理方式召集適格的原告加入集體訴訟。待適格原告召集完畢后，消保委可根據支持訴訟案件的性質、復雜程度、影響力等，對于一般的案件可以指派消保委工作人員（包括專家庫適格人選）擔任原告代理人；對于疑難案件可以由公益律師擔任原告代理人；重大案件由消保委工作人員和公益律師共同擔任原告代理人。

受支持的群體性消費糾紛案件雖然基于相同或同類民事消費法律關系，但個案情況仍有所不同，在充分兼顧個案情況的同時，提煉出統一的訴訟請求并使其擴張至消費者全體是支持訴訟的關鍵點之一。

3.支持訴訟相關費用的承擔

     由于消保委支持訴訟是消費者私益訴訟和直接代表消費者提起公益訴訟的一種銜接，因而帶有“準公益”性質，所以為方便訴訟進行，預繳訴訟費可由消保委先行墊付，待判決生效后從執行款中抵扣。

此外，支持訴訟制度的初衷主要就是針對賠償之訴，因此，案件勝訴后能否順利執行，讓消費者獲得賠償，是關鍵之一。然而，實際中，法院進行財產保全普遍需要提供資產擔保，客觀上給消費者訴求的最終實現帶來了障礙。其實，支持訴訟案件通過消保委的深度介入，錯誤保全的可能性已微乎其微，此時若有專門的支持訴訟維權基金墊付保全費用，則可很好地解決這一問題。

結語:

     消保委支持訴訟正好彌補了公益訴訟與傳統維權中間帶的空缺，有利于為廣大消費者提供便捷、經濟、有效的維權服務，增強對不法經營者的法律威懾力，促進群體性消費糾紛最終解決，也有利于打造處置群體性消費糾紛的維權大平臺，緩解維權訴求主體眾多和訴訟資源有限之間的矛盾。

     另一方面，支持訴訟并非簡單地傾向消費者，而是扶正消費者與經營者之間的平等地位，對經營者也是提供一種公平的認識過程和解決糾紛的渠道，雙方通過法院具有公信力的裁決，避免消費者不理性的盲目維權，有利于經營者信服裁決，及時自覺履行。

     最近長寧法區院判決的一起健身會所預付卡退卡糾紛，就是上海市消保委與公益律師共同探索的一起支持群體消費者訴訟實例。這個糾紛歷經一年多，區消保委、市場監管、體育、衛生、文化執法等部門聯合約談該公司，要求經營者合規經營，妥善處理消費者要求退卡的正當要求，但久拖未決。消保委決定啟動支持訴訟，安排公益律師代理，在政府各部門支持下，全面收集了經營者違規的證據。判決勝訴后，經營者自覺履行，全額退費，此案也得到了全國消協的稱贊。

竺建平

上海歐博律師事務所主任、上海律協民事業務研究委員會副主任、上海市消費者權益保護委員會公益律師。

業務方向：房地產開發及并購業務、公司治理。

楊佳杰

上海歐博律師事務所實習律師。

劉東

華東政法大學中國法治戰略研究中心助理研究員