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熱點問題“冷思考” 民生問題“小切口””

2014年上海律師市人大代表參會實錄

2014年第02期    作者:宋寧華    閱讀 8,330 次

上海“兩會”上的律師身影

       又到每年“兩會”時。作為代表人民參政議政的重要平臺，每年的“兩會”，律師代表委員總是會場中最引人關(guān)注的群體之一，見諸媒體頻率很高。

       2013年是人大、政協(xié)換屆后新一屆律師人大代表和政協(xié)委員履職的第一年。根據(jù)市律協(xié)相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，2013年“兩會”召開期間，本市22位市級人大代表和政協(xié)委員共提出議案、書面意見、提案和社情民意等72件，內(nèi)容涉及“空氣治污應(yīng)法制化，建議制定大氣污染防治地方細則”、“進一步完善城保職工基本醫(yī)療保險”等，涉及面廣，專業(yè)性強，有可操作性，反映出律師人大代表和政協(xié)委員寬廣的視野、專業(yè)的精神和認真參政議政的態(tài)度。

       今年“兩會”上，在涉及到自貿(mào)試驗區(qū)、空氣質(zhì)量、舊區(qū)改造等熱點話題中，都涌現(xiàn)了大量律師代表、委員的真知灼見，他們提出的觀點往往具有獨創(chuàng)性和專業(yè)性，在會場內(nèi)外都引起較大的反響，不少內(nèi)容刊登在媒體的頭版等重要版面、重頭稿件中。

       律師代表、委員在“兩會”上引人關(guān)注，并非因為他們身居高位，而是律師們提出的議案、提案往往總是踏著時代步點、直指問題本質(zhì)，加上他們較高的專業(yè)素養(yǎng)，提交的議案、提案無論是事關(guān)大局，或是關(guān)系民生，都往往成為會場外熱議的話題。

●    文/

　　在剛剛結(jié)束的上海市十四屆人大二次會議上，律師代表積極履職，參政議政，不辱使命。據(jù)統(tǒng)計，代表們共向大會遞交了30余份議案，一份份意見建議，都凝聚著律師代表們背后做的扎實“功課”，他們傾力建言獻策，成為今年“兩會”上讓人印象深刻的場景。

 

自貿(mào)試驗區(qū)：熱點中的冷思考

　　在市十四屆人大二次會議開幕式上，上海市市長楊雄在《政府工作報告》中談到，2014年的主要任務(wù)是重點做好八方面的工作，“頭號”任務(wù)就是建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，全面深化改革開放。備受關(guān)注的自貿(mào)試驗區(qū)盡管才“出生”3個多月，然而在今年下半年就將面臨著“交答卷”的迫切任務(wù)。如何突破瓶頸，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，達成自貿(mào)試驗區(qū)可復(fù)制、可推廣的目標，成為代表們在“兩會”上熱議的話題。

　　盡管“自貿(mào)熱”持續(xù)升溫，律師代表們卻通過自己的專業(yè)素養(yǎng)以及深入的調(diào)查，提出了自己的“冷思考”。

　　市人大代表盛雷鳴認為，要建設(shè)好自貿(mào)試驗區(qū)，“功夫”遠在28平方公里以外。在自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新中，“審批制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞浒钢啤笔且豁椫匾獌?nèi)容，也是巨大的進步。但當準入門檻降低時，如何管控伴生的市場風(fēng)險和信用風(fēng)險？

        盛雷鳴代表認為，在制度創(chuàng)新的過程中，如果沒有配套的措施來保障基本的市場秩序和信用機制，很容易從“一抓就死”走到“一放就亂”。尤其是在信用系統(tǒng)尚未健全的當下，從惡意拖欠債務(wù)、商業(yè)欺詐，到制假售假、偷稅逃稅、生產(chǎn)有毒有害食品、豆腐渣工程等屢見不鮮，成為影響和制約市場經(jīng)濟發(fā)展的突出因素。

        盛雷鳴代表研究后發(fā)現(xiàn)，企業(yè)設(shè)立采用備案制的國家或地區(qū)，很多在前期都需要專業(yè)機構(gòu)出具專業(yè)意見，如律師的法律審核意見等。企業(yè)成立是否符合相關(guān)的法律要求，交由社會專業(yè)機構(gòu)來評判，專業(yè)意見成為備案的必備條件。政府的“有形之手”往后收，而法律框架下的“無形之手”往前走，企業(yè)的設(shè)立問題就實現(xiàn)了風(fēng)險可控。

        針對自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中亟待解決的難題，盛雷鳴代表建議，將律師出具的《法律意見書》作為自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)設(shè)立企業(yè)的前置程序。《法律意見書》的內(nèi)容一般涵蓋：申請事項是否合法合規(guī)、投資主體是否適格、投資人提供的文件資料是否真實有效、是否存在與第三人的糾紛或潛在的經(jīng)營風(fēng)險等一系列相關(guān)事項。政府機構(gòu)可以依據(jù)《法律意見書》的結(jié)論性意見，對不符合法律規(guī)定、不符合自貿(mào)試驗區(qū)準入門檻的申請，作出不予備案的決定，從而填平監(jiān)管真空，實現(xiàn)效率與安全的平衡。

　　有貿(mào)易必有糾紛。對剛剛掛牌僅3個多月的中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)來說，如何探索行之有效的商事爭議解決方式，是擺在面前的一個挑戰(zhàn)。今年上海“兩會”上，多位律師界代表委員聚焦非訴訟解決機制，呼吁上海通過立法將調(diào)解固定為解決商事糾紛的必經(jīng)程序。

　　市人大代表朱洪超向大會提交了一份“關(guān)于在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)設(shè)立優(yōu)先調(diào)解制度”的議案。朱洪超代表在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前全世界已有50多個國家和地區(qū)先后制定了商事調(diào)解的法律法規(guī)，還有部分國家在法案中對特定類型的爭議尤其是對商事爭議規(guī)定了調(diào)解前置程序；美國、英國及中國香港地區(qū)還通過訴訟費罰則來促使當事人優(yōu)先選擇調(diào)解方式解決爭議。

       “在各個國家的自貿(mào)區(qū)，多邊貿(mào)易的大量涌現(xiàn)令法律的適用一直是各國商人頭疼的一件事。用調(diào)解這一手段解決紛爭，將結(jié)果控制在當事人手里，可以有效避開這一障礙。”朱洪超代表認為，在可以預(yù)見的未來，上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)各類商事糾紛解決的需求將會陡增，設(shè)立優(yōu)先調(diào)解制度是一種優(yōu)選的解決方案。

       “2012年8月通過的《民事訴訟法》修正案中規(guī)定了先行調(diào)解的原則，這與法院系統(tǒng)推行的‘調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合’的司法原則具有一致性。”為此，朱洪超代表建議，上海可以通過立法把調(diào)解作為解決商事糾紛的必經(jīng)程序。“可以規(guī)定：自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)發(fā)生的商事糾紛，應(yīng)首先征詢當事人是否有調(diào)解的意愿；經(jīng)專業(yè)調(diào)解機構(gòu)調(diào)解后無法達成協(xié)議的，由調(diào)解機構(gòu)出具書面說明，法院才予以立案。”

 

民生熱點：為大問題小切入提供專業(yè)建議

　　在今年上海“兩會”的小組討論會上，養(yǎng)老和大氣污染一躍成為了先于房價的最大民生熱點，一些代表委員甚至直接指著窗外重度污染的天氣慷慨陳詞。

　　楊雄在“兩會”上表示，上海的老齡化問題十分嚴峻，政策上主要以“9073”為總構(gòu)架。“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局是指90%的老人由家庭自我照顧，7%的老人接受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，3%的老人入住機構(gòu)養(yǎng)老。楊雄提出，政府會提供日常經(jīng)費并加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入以保障基本服務(wù)，由機構(gòu)彌補市場中的不足。而在鼓勵市場化辦養(yǎng)老機構(gòu)的同時，也要防止過度的市場化，保證養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)對象要以本地老人為主。

　　除了養(yǎng)老問題，大氣污染的關(guān)注度也并不小。楊雄表示，上海市的目標是2017年實現(xiàn)空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）降低20%。上海市從前年開始檢測PM2.5，首次擁有去年完整一年的監(jiān)測紀錄。由于幾次PM2.5“爆表”的反常天氣，今年上海的AQI指數(shù)從去年的55上升到了60。為了實現(xiàn)2017年AQI降低20%，上海市將一邊加大力度治理污染，一邊加大防治霧霾的技術(shù)研究。

　　對于熱點民生問題，律師代表們也在深入調(diào)查后，提出了自己的真知灼見。盡管有的“切入口”不大，但律師代表們卻希望通過解決一個個的具體問題，帶動各類民生問題受到關(guān)注，并最終落實解決。

　　市人大代表劉正東近兩年來在參加由長寧區(qū)人大組織的代表聯(lián)系社區(qū)活動中，發(fā)現(xiàn)居民普遍反映長寧區(qū)各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心“配藥難”且反映強烈，特別是常用藥缺乏，幾乎每個月月底都呈現(xiàn)“一藥難求”的困境，對于居民，尤其是有慢性病的社區(qū)老年人更是造成了很大的不方便。

　　光發(fā)現(xiàn)問題還不夠，劉正東代表經(jīng)過多次走訪長寧區(qū)衛(wèi)計委等相關(guān)部門，并征詢部分其他中心城區(qū)的有關(guān)部門，發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)鍵還在于長寧區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心醫(yī)保總量嚴重不足，從而導(dǎo)致各中心購買藥物的經(jīng)費受到限制。在深入調(diào)查研究，并有扎實數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，劉正東代表建議市衛(wèi)計委在對各區(qū)縣醫(yī)保總量進行科學(xué)評估和合理核定的基礎(chǔ)上，進一步增加長寧區(qū)的醫(yī)保總量，從而便于區(qū)衛(wèi)計委增撥社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的醫(yī)保總量，進而盡快緩解長寧區(qū)“配藥難”的困境。

       新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》去年出臺，在社會引發(fā)強烈關(guān)注，尤其是“常回家看看”等條款引發(fā)熱烈討論。為此，市人大代表錢翊樑發(fā)揮律師的專業(yè)特長，提出了關(guān)于修改《上海市老年人權(quán)益保障條例》的議案，由于內(nèi)容扎實、說到法律的“要穴”，得到了眾多代表的附議和響應(yīng)。

　　錢翊樑代表經(jīng)研究后發(fā)現(xiàn)，與原來的《老年人權(quán)益保障法》相比，這次法律的修改幅度之大、新增內(nèi)容之廣，已成為建國以來法律修訂案修改內(nèi)容最多的法律之一。而上海的《上海市老年人權(quán)益保障條例》自1999年1月1日施行至今已有15個年頭，有許多具體規(guī)定已經(jīng)不適合當今社會的實際情況。

　　為此，錢翊樑代表建議市人大盡快修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》，使之符合上位法的立法宗旨與具體規(guī)定，也能使上海盡快適應(yīng)首先進入老齡社會的社會實際狀況。錢翊樑代表還為此提出了具體的修改意見，以及初步的修改草案，其中包括了如何具體保護老人權(quán)益、贍養(yǎng)老人的規(guī)定等。

 

敢碰“硬骨頭”，針對熱點話題大膽直言

　　如今，住房已成為多數(shù)家庭最大的一筆財產(chǎn)，業(yè)主的維權(quán)意識也越來越強。與此同時，隨著成本的不斷提高，本身就是微利行業(yè)的物業(yè)公司近年來生存也十分艱難，一些物業(yè)公司管理小區(qū)入不敷出，甚至出現(xiàn)了“拋盤”的現(xiàn)象。業(yè)主與物業(yè)，這一對“歡喜冤家”如何和諧相處？在今年的“兩會”上，多位代表、委員紛紛建言獻策。

　　市人大代表潘書鴻認為，雖然國務(wù)院已于2003年6月8日制定了《物業(yè)管理條例》，然而因為條例的滯后性，目前國內(nèi)物業(yè)管理服務(wù)中仍存在諸多問題為該條例未予規(guī)定或規(guī)定不明。物業(yè)公司的職能原先是由房管部門來行使的，可以說是從行政管理到市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。業(yè)委會作為體現(xiàn)業(yè)主意志與物業(yè)公司聯(lián)系最密切的一個組織，被《物權(quán)法》明確賦予了權(quán)利。但綜觀物業(yè)公司這些年的發(fā)展，其大多數(shù)屬于開發(fā)商下屬公司或者是關(guān)聯(lián)公司，物業(yè)公司的入駐往往是先于業(yè)主委員會的，這也給物業(yè)公司的規(guī)范化管理造成了實際操作上的難題，使法律規(guī)定的業(yè)委會職能較難落實。

       物業(yè)與業(yè)主的沖突時有發(fā)生，2014年跨年的鐘聲剛剛敲響，浦東新區(qū)大唐盛世花園小區(qū)新老物業(yè)公司交接時發(fā)生大規(guī)模沖突，雙方有近200人卷入，事故導(dǎo)致2人死亡，多人受傷。

      “正因為沒有細致合理的法律規(guī)范等，有些物業(yè)公司對其組織原則和經(jīng)營宗旨背道而馳，為了滿足自己的私利，我行我素，在小區(qū)內(nèi)私搭亂建，開展多種經(jīng)營；收費未規(guī)范管理；隨意挪用房屋維修基金等。”潘書鴻代表認為，這些現(xiàn)象究其根本，除了物業(yè)公司對私利的不當牟取，更是因為行政化的模式仍沒有完全根除。

        因此，潘書鴻代表建議，當前必須加快《物業(yè)管理法》的立法工作，依法規(guī)范物業(yè)公司的服務(wù)行為，大力提高其服務(wù)意識和服務(wù)質(zhì)量，為廣大市民營造良好的居住和工作環(huán)境。

　　針對法官流失這一近期的熱點話題，市人大代表吳堅表示，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)近年來上海法院系統(tǒng)出現(xiàn)了一些新問題，特別是發(fā)生了一大批骨干法官流失的新動向，流失對象主要是法院系統(tǒng)骨干型、高素質(zhì)的中青年精英法官；流失范圍從個別擴大到了批量，“抱團”辭職的情況日趨增多，辭職后帶動更多法官流失的現(xiàn)象日益嚴重，已對本市法院系統(tǒng)尤其是基層法院審判工作的正常開展、法官隊伍的優(yōu)化穩(wěn)定和長遠發(fā)展造成了較大沖擊。

吳堅代表還進一步分析了這一現(xiàn)象背后的深層次問題，建議通過對接“國際慣例”等，健全法官的職業(yè)保障制度，加強法官的退休保障。吳堅代表還提請市人大常委會盡快開展本市法院系統(tǒng)法官流失情況的專項工作監(jiān)督，推動穩(wěn)定好、發(fā)展好本市法官這支重要的司法審判力量，推動營造有利于建設(shè)“四個中心”、助推自貿(mào)試驗區(qū)成功的良好法治環(huán)境。●