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2017 年11月9日下午，上海律協建設工程與基礎設施業務研究委員會舉辦“財政緊逼時期政府類投融資模式及創新思考”講座，邀請國家發改委PPP專家張宇作為主講嘉賓，內容主要包括財政緊逼時期PPP項目的發展方向、承接方式，上海律協建設工程與基礎設施業務研究委員會主任、上海建領城達律師事務所主任周吉高律師主持并參與專家研討問答環節。
一、財政緊逼時期PPP項目的發展方向
政府與社會資本合作的模式是一種投資方式，即將原先公共服務及基礎設施項目純粹由政府投資的方式，轉變為社會資本方投資，社會資本方通過運營或政府對運營的補助，或可用性付費來完全涵蓋其投資成本的方式。但是，大量PPP項目實施后，政府對財政方面存在的問題比較擔心。目前財政運行中存在的問題，主要是一些地區基層財政困難較為突出，財政收支壓力較大，維持“保工資、保運轉、保民生”主要依靠上級財政補助。一些資源稟賦弱、基礎條件差、產業結構單一的區縣，缺乏新的支柱產業和稅源，后續收入增長乏力。一些地方政府違法違規或變相舉借隱性債務風險不容忽視。
為此，一方面需要拿出更多的優質資產，通過PPP模式引入各類投資，回收資金繼續用于新的基礎設施和公用事業建設，實現良性循環。對已經建成運營且效益較好的存量基礎設施項目，通過PPP模式向社會資本方轉讓項目資產所有權和經營權，轉讓收益政府再精準用于補短板項目。另一方面不能增加地方政府性債務。伴隨著《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)的出臺，可能增加地方政府性債務的情形是不被允許的。但是禁止以購買服務的形式從事工程建設，并不意味著純政府付費的PPP項目被禁止。但也有專家指出，有關規范地方政府舉債融資行為的文件密集出臺，雖然是十分必要也很及時，但是也會導致許多爛尾工程。
因此，PPP項目的主要發展方向為存量項目，且PPP項目必須為合規的、有運營的、社會資本方通過資本金操作的項目。
二、財政緊逼時期PPP項目的承接方式
通常而言，政府推出PPP項目的方式有三種：一種是政府自身推出的項目；一種是通過本級平臺公司推出項目；一種是社會資本本身發起的項目。
（一）政府自身推出的項目
政府自身推出的項目，除本級政府財力以外，政府還可以通過發行專項債的方式來籌措資金。
（二）政府平臺公司推出的項目
對于政府平臺公司參與PPP項目的政策是有一個演變過程的。
1、排除政府平臺公司的參與
《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）第二條中規定，“本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”。通過本條的規定，實際上排除了政府平臺公司參與PPP項目。
2、政府平臺公司公告脫帽后可參與
《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國發辦〔2015〕42號）中又規定“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處理并明確公告今后不再承擔地方舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作醒目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。”根據該規定，政府平臺公司公告脫帽后視同社會資本可以參與PPP項目。
3、簡化、降低政府平臺公司參與的條件
在《財政部關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號）中規定，“取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等措施予以支持。”該條規定實質上簡化并降低了政府平臺公司參與PPP項目的條件，即“有經營收益和現金流”即可。
另外，在國家目前寬松的金融政策下，不少金融機構將地方政府新設立的政府投資公司（股東為財政局、國資委）視為“社會資本”。
三、財政部50、62、87號文對承接模式的限制及機會
（一）財政部50號文對承接模式的限制
財政部50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》是在《中華人民共和國預算法》和國務院43號文的基礎上，對原有規定進行了再次的強調。財政部50號文帶來的限制性規定表現為：
1、地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資，不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。
2、金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金。除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。地方政府及其所屬部門不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。
3、除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。
4、地方政府及其所屬部門不得對有限合伙制等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。除在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。
（二）財政部50號文對承接模式的機會
財政部50號文也為承接模式帶來了兩大機會：
1、金融機構應當依法合規支持融資平臺公司市場化融資，服務實體經濟發展。進一步健全信息披露機制，融資平臺公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務。
2、允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任。將地方政府的隱性擔保，轉化為市場化操作的顯性擔保。
（二）財政部62號文解析
1、財政部62號文的出臺背景
2016年2月財政部出臺了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，不允許以土地儲備中心的名義再借土地儲備貸款。這意味著政府無法再通過土地儲備貸款來進行征地拆遷等工作。為此，財政部發布了62號文，即《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，規定以土地儲備專項債券專門用于征地拆遷。
2、財政部62號文的特點
首先，土地儲備專項債券納入地方政府專項債務限額管理。土地儲備專項債券收入、支出、還本、付息、發行費用等納入政府性基金預算管理。
其次，土地儲備專項債券的發行和使用應當嚴格對應到項目。土地儲備項目取得的土地出讓收入，應當按照該項目對應的土地儲備專項債券余額統籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的土地出讓收入償還到期債券本金。因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行土地儲備專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。
3、財政部62號文給承接模式帶來的機會
土地儲備可以通過購買服務的方式進行。雖然87號文明確將土地儲備前期開發工作列入政府采購服務的“負面名單”，但是作為“前期開發”之前的工作拆遷安置補償服務，地方政府仍然可以通過政府購買服務的方式，與城投公司進行合作。
在2017年4月25日的成都市政府辦公廳《關于印發成都市政府購買土地儲備服務管理暫行辦法的通知》（成辦函[2017]65號）中規定，政府購買土地儲備服務的范圍，限定在政府應當承擔的儲備土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。購買主體按照《政府采購法》規定的程序和方式確定承接主體，也可以直接委托市屬國有公司或區屬國有公司作為承接主體。
（三）財政部87號文解析
1、財政部87號文的定位
《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）的重點則是禁止利用政府購買服務變相融資。87號文其實是50號文的補丁，將50號文沒有規定的“政府購買服務”納入地方政府舉債的“黑名單”，總體上實現對大部分違法違規融資行為（提供擔保、PPP、政府投資基金（產業基金）、政府購買服務）的政策全覆蓋。
2、財政部87號文給承接模式帶來的機會
棚改和異地扶貧搬遷項目仍有空間。國務院發布《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》國發(2015)37號有明確規定：推動政府購買棚改服務。市、縣人民政府要公開擇優選擇棚改實施主體，并與實施主體簽訂購買棚改服務協議。市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。政府購買棚改服務的范圍，限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面，不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。棚改項目不僅是政府購買服務的例外，而且可以不受三年時間約束。
四、政府購買服務違規融資如何整改
（一）項目已經完工，提取貸款已經全部支付完畢工程款的購買服務違規融資整改方式
在政府不能提供資金注入國有公司用于整改和貸款金融機構配合的前提下，將利用融資貸款形成于國有公司的基礎設施項目資產，劃轉至政府主管部門，由主管部門發起TOT 模式的PPP項目，將資產轉讓收入注入國有公司用于償還金融機構貸款完成違規融資整改，并逐步完成之前政府購買服務手續整改。
（二）項目正在實施，提取貸款用于支付部分工程款的購買服務違規融資整改方式
此種情況形成死循環，必須借助外力，通常在本級財政資金緊張的情況下，通過新增地方債、政府平臺自主化市場化融資（包括發行債券及票據類產品）、地方政府成立融資擔保公司用于本級平臺公司貸款擔保等符合相關文件規定的前提下，償還已經使用的金融機構貸款（含借入資本金），解除金融機構的限制，收回出具的相關文件，撤銷對國有公司的項目立項及購買服務中標通知，將項目回歸給主管部門，再通過PPP等合規模式進行操作。
五、城投公司如何實現市場化轉型
（一）市場化轉型的方向
承認歷史上形成的問題，化解歷史上形成的包袱。重慶市人民政府辦公廳的《關于加強融資平臺公司管理有關工作的通知》中指出，各區縣（自治縣）人民政府、市政府有關部門和有關單位要逐筆清理核實，按照與融資平臺公司簽訂的合同協議約定，履行配置資產、授予特許經營權、支付政府購買服務及財政補貼資金等責任。對以內部文件、會議紀要等方式委托融資平臺公司實施的公益性項目，要補簽合同、協議，完善相關手續，明確政府和融資平臺公司的權利、義務關系。
（二）市場化轉型的具體操作
化解融資平臺公司歷史包袱的原則是要求財政落實支出責任，并在與財政建立逐年化解公益項目歷史性債務機制的前提下，按照50號文的要求，通過聲明不再承擔政府融資責任，逐步退出融資平臺管理。同時也具備了作為社會資本方參與本地PPP項目的權力，進行市場化融資。
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
供稿：上海律協建筑工程與基礎設施業務研究委員會
執筆：徐赟琪 上海建領城達律師事務所
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