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新冠肺炎疫情爆發(fā)后，疫情信息公開問題引發(fā)了人們的強(qiáng)烈關(guān)注。從現(xiàn)有的法律規(guī)范的層面看，針對(duì)疫情的信息公開，《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》都有規(guī)定。而之所以引發(fā)爭(zhēng)論，恰恰是因?yàn)檫@兩部法律位階相同，卻作了截然不同的規(guī)定。因此，究竟應(yīng)該依據(jù)哪種法律來公開疫情信息，仁者見仁，智者見智，法學(xué)學(xué)者已經(jīng)展開了多方討論。
但本文認(rèn)為，與其糾纏這個(gè)問題，陷入爭(zhēng)執(zhí)，不如另辟蹊徑，尋找問題的解決辦法。本文試圖通過分析指出，從依法防疫的角度看，在疫情發(fā)現(xiàn)初期，除了疫情信息的公開之外，地方政府還有權(quán)依法啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，并發(fā)布相應(yīng)預(yù)警。本文想針對(duì)地方政府如何依法啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制這一問題，進(jìn)行法律規(guī)范層面的探討。
一、幾組重要的法律概念對(duì)比
首先要了解，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府對(duì)外發(fā)布的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有哪些？根據(jù)現(xiàn)有的法律，筆者認(rèn)為主要有以下九項(xiàng)：
A、傳染病疫情信息；（《傳染病防治法》第三十八條）
B、突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息；（《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十三條）
C、傳染病預(yù)警；（《傳染病防治法》第十九條）
D、突發(fā)事件預(yù)警；（《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十三條）
E、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)；（《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》1.3、4.1）
F、政府及有關(guān)部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件作出的有關(guān)命令、決定；（《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十條）
G、依法劃定的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域信息；（《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二十條）
H、乙丙類傳染病范圍調(diào)整信息；（《傳染病防治法》第三條）
I、采取甲類控制的乙類傳染病的相關(guān)信息。（《傳染病防治法》第四條）
而我們此次討論的問題主要與第A至E項(xiàng)有關(guān)。以下我們將對(duì)這幾項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)分析。
（一）“傳染病疫情信息”（A）VS“突發(fā)事件信息”（B）
“傳染病疫情信息”（A）的規(guī)定主要來自《傳染病防治法》第38條：“……傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會(huì)公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門向社會(huì)公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。”根據(jù)這一規(guī)定，在傳染病爆發(fā)、流行時(shí)，武漢市無權(quán)直接發(fā)布疫情信息，必須獲得國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門授權(quán)后方可由湖北省衛(wèi)生行政部門對(duì)外公布。
“突發(fā)事件信息”（B）的規(guī)定來自《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第53條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息。”按照這條規(guī)定，武漢市有權(quán)發(fā)布關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息。
這也是“疫情信息公開”在法律上存在的問題和引發(fā)巨大爭(zhēng)論的癥結(jié)所在。考慮到有關(guān)“傳染病疫情信息”與“突發(fā)事件信息”之間的區(qū)別及法律適用問題尚存爭(zhēng)論，本文也無意在此問題上做進(jìn)一步討論，因此本文將繼續(xù)以下兩組的概念對(duì)比。
（二）“傳染病預(yù)警”（C）VS“突發(fā)事件預(yù)警”（D）
首先要明確的是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件，并不僅僅包含傳染病。
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007）第三條規(guī)定，突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類事件。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2011修訂）第二條則明確對(duì)“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”做了定義，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指：突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。通過上述概念辨析，我們已經(jīng)大致認(rèn)識(shí)到如下關(guān)系：突發(fā)事件的范圍要比突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范圍廣，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范圍要比傳染病廣。
我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理實(shí)踐存在不少問題。比如，首先要判斷事件的性質(zhì)、事件的等級(jí)級(jí)別，從而確定責(zé)任的主體等等，這些都拖延了突發(fā)應(yīng)急的反應(yīng)時(shí)間。2015年6月1日“東方之星”號(hào)客輪翻沉事件，湖北省、重慶市、交通運(yùn)輸部、湖南省等前期都就責(zé)任主體而發(fā)生爭(zhēng)論，同時(shí)，該事件到底由氣象原因引發(fā)，還是安全生產(chǎn)事故，適用什么應(yīng)急預(yù)案，也引發(fā)各種爭(zhēng)論。
根據(jù)《傳染病防治法》第三十八條，在疫情發(fā)現(xiàn)初期，武漢無權(quán)公布疫情信息，根據(jù)《傳染病防治法》第十九條：“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布。”武漢市無權(quán)發(fā)布傳染病預(yù)警。
但同時(shí)，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十三條：“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期。” 此外，根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》(2006)第3.2條也規(guī)定：“各級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門……按照公共衛(wèi)生事件的發(fā)生、發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，……及時(shí)做出預(yù)警。”
由此看來，從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的角度，我們可以知道，武漢市有權(quán)發(fā)布的是突發(fā)事件預(yù)警警報(bào)。
（三）“傳染病疫情信息”（A）VS“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)”（E）
《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第1.3條規(guī)定：“根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）、較大（Ⅲ級(jí)）和一般（Ⅳ級(jí)）四級(jí)。”第4.1條規(guī)定：“發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，事發(fā)地的縣級(jí)、市（地）級(jí)、省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門按照分級(jí)響應(yīng)的原則，作出相應(yīng)級(jí)別應(yīng)急反應(yīng)。”
另外，《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第1.4條則明確規(guī)定了本預(yù)案適用于各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理。也就是說，不僅傳染病疫情應(yīng)急事件適用《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，非傳染病的其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件也適用《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》的相關(guān)規(guī)定。
根據(jù)上述分析，我們可以知道，雖然“傳染病疫情信息”公開權(quán)在國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門或其授權(quán)的省級(jí)衛(wèi)生行政部門，但是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件（非傳染病公共衛(wèi)生事件）的應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)權(quán)限在縣級(jí)與縣級(jí)以上政府，其有權(quán)決策并發(fā)布本行政區(qū)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)。
二、發(fā)布三/四級(jí)預(yù)警、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的法律依據(jù)
以此次新冠肺炎疫情為例，作為地方政府，武漢發(fā)布三四級(jí)預(yù)警、啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)的依據(jù)何在呢？筆者梳理如下：
（一）以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為龍頭的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007）第十七條規(guī)定了全國(guó)建立突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系， 國(guó)務(wù)院制定《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，并組織制定國(guó)家突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，地方各級(jí)人民政府及部門制定各自相應(yīng)預(yù)案。
《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006年）第1.6條明確了在全國(guó)突發(fā)公共事件預(yù)案體系中，總體應(yīng)急預(yù)案是全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的總綱地位。同時(shí)，第1.3條明確了本預(yù)案所稱突發(fā)公共事件包括公共衛(wèi)生事件。而公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全等事件。
根據(jù)上述規(guī)定，可以得知，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007）、《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》縱向統(tǒng)攝《湖北省突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《武漢市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》等各級(jí)政府總體應(yīng)急預(yù)案，橫向統(tǒng)攝《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《湖北省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等各級(jí)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)預(yù)案。
（二）武漢市關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)
首先，《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（2014）第1.4條明確定義了“群體性不明原因疾病”：指在短時(shí)間內(nèi)，某個(gè)相對(duì)集中的區(qū)域內(nèi)同時(shí)或者相繼出現(xiàn)具有共同臨床表現(xiàn)患者，且病例不斷增加，范圍不斷擴(kuò)大，又暫時(shí)不能明確診斷的疾病。
第1.5.2第三項(xiàng)規(guī)定，發(fā)生傳染性非典型肺炎、人傳染高致病性禽流感疑似病例，屬于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件（II級(jí)）。
第1.5.3第五項(xiàng)規(guī)定， 本市一個(gè)區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病，屬于較大突發(fā)公共衛(wèi)生事件（III級(jí)）。
第1.5.4第二十三項(xiàng)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例，屬于一般突發(fā)公共衛(wèi)生事件（IV級(jí)）。
根據(jù)上述規(guī)定，可以得知，如果能確定該衛(wèi)生事件確為“傳染”性質(zhì)，按照武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，可以構(gòu)成重大（II級(jí)）及以上突發(fā)公共衛(wèi)生事件。如果不能確定“傳染”性質(zhì)，根據(jù)“群體性不明原因疾病”的定義，則該事件屬于“不明原因肺炎”或“群體性不明原因疾病”，應(yīng)劃歸三級(jí)或四級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。
（三）發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警并啟動(dòng)三四級(jí)應(yīng)急響應(yīng)的權(quán)限規(guī)定
在考察了武漢市對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)后，接下來的問題是，武漢市是否有權(quán)發(fā)布預(yù)警并啟動(dòng)三四級(jí)應(yīng)急響應(yīng)呢？
《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（2014）第4.2條還規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，市人民政府根據(jù)市衛(wèi)生計(jì)生委提出的建議，向本市發(fā)出公共衛(wèi)生事件預(yù)警。預(yù)警的內(nèi)容包括預(yù)警的級(jí)別、可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的類別、性質(zhì)、預(yù)期危害以及預(yù)警對(duì)象應(yīng)當(dāng)采取的響應(yīng)措施建議等。
第5.2條規(guī)定，一般（IV級(jí)）突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，由區(qū)人民政府宣布啟動(dòng)預(yù)案，并上報(bào)市人民政府。較大（III級(jí)）及以上級(jí)別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件由市專家組進(jìn)行評(píng)估，由市人民政府宣布啟動(dòng)預(yù)案，并上報(bào)省人民政府 。
由上述分析可知，武漢市作為市級(jí)政府，有權(quán)在疫情發(fā)現(xiàn)初期發(fā)布預(yù)警并啟動(dòng)三四級(jí)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)；華南海鮮市場(chǎng)所在的江漢區(qū)作為區(qū)縣一級(jí)政府，有權(quán)發(fā)布預(yù)警并啟動(dòng)四級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)。
三、結(jié)論
綜上分析，可以得出，疫情信息公開法律規(guī)定上存有爭(zhēng)議，但從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及其建立的預(yù)案體系的視角來看，地方政府依然有權(quán)發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警并啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。
中國(guó)疾控預(yù)防控制中心流行病學(xué)首席科學(xué)家曾光曾感嘆《傳染病防治法》的普及不夠，筆者在此更想補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的普及和深入學(xué)習(xí)，只有明確傳染病公共衛(wèi)生事件與其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件的區(qū)別和聯(lián)系，才能更好的及時(shí)、依法地履行各項(xiàng)應(yīng)急管理職責(zé)。
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