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“黨政合署辦公改革下被告主體資格問題”，這一主題既是對本輪機構改革的呼應，也是對改革產生的行政訴訟被告主體變化的關注。 本文主要從機構改革之變、被告主體之變兩個角度，對這一問題作一淺議，以拋磚引玉、越辯越明。
第一個變是機構改革之變，這是研究這一命題的背景。
本輪機構改革涉及中央和地方兩個層面。
從中央層面看，《深化黨和國家機構改革方案》將其安排在深化黨中央機構改革作為第一部分，可見其重要性。《方案》提出推進職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公，具體安排是組建國家監察委員會，同中央紀律檢查委員會合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱；國家公務員局并入中央組織部（對外保留國家公務員局牌子）；國家宗教事務局并入中央統戰部（對外保留國家宗教事務局牌子）；國務院僑務辦公室并入中央統戰部（對外保留國務院僑務辦公室牌子）；國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責劃入中央宣傳部（加掛國家新聞出版署（國家版權局）牌子），電影管理職責劃入中央宣傳部（加掛國家電影局牌子）等。
從地方層面看，《深化黨和國家機構改革方案》提出統籌設置黨政群機構，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，市縣要加大黨政機關合并設立或合署辦公力度。以上海為例，《上海市機構改革方案》明確市委組織部統一管理公務員工作，將市公務員局并入市委組織部。市委宣傳部統一管理新聞出版和電影工作，將市新聞出版局(市版權局)并入市委宣傳部。市委統戰部統一領導民族宗教工作，市民族和宗教事務局歸口市委統戰部領導。市委統戰部統一管理僑務工作，將市政府僑辦并入市委統戰部。市教育衛生工作黨委與市教委合署辦公，市科技工作黨委與市科委合署辦公，市經濟信息化工作黨委與市經濟信息化委合署辦公，市金融工作黨委與市地方金融監督管理局合署辦公，市建設交通工作黨委與市住房城鄉建設管理委合署辦公。
從以上機構改革內容可以看出以下特點：一是在政治上體現加強黨的全面領導，二是在形式上包括合并設立和合署辦公兩種形式，三是在主體上保留了對外的行政機關名義，包括保留牌子、加掛牌子等，這一點尤為重要，既體現了黨的領導通過法定形式也就是以行政機關名義對外實施的特點，也為由此產生的行政訴訟被告主體資格提供了依據。
第二個變是被告主體之變，這是研究這一命題的價值。
行政訴訟中的被告主體與行政主體理論相互對應，法院在對被告主體資格進行識別的同時是對行政主體的識別。《行政訴訟法》及其司法解釋對行政訴訟被告主體有明確的規定，其一般規則是圍繞三個方面進行：第一是“權”，即是否有法律、法規、規章的授權；第二是“名”，即以誰的名義對外作出；第三是“責”，即是否能夠獨立承擔法律責任。抓住這三個核心要素，一般都能確定適格的行政訴訟被告主體。
以這樣的標準來看此次機構改革帶來的被告主體之變，實際上是萬變不離其宗的：
1、從名義上看，本次機構改革無論是中央層面還是地方層面，均保留了對外行使法律、法規、規章所授權力的名義上的行政機關，《方案》也強調要通過法律形式推動改革，對需要調整的事項也將通過法律形式確定。機構改革之后，黨政合并設立或者合署辦公的機構，對外依法行政的主體應是其保留的行政機關，行政訴訟中應以該行政機關為被告，不能以黨的機關為被告。
2、從實質上看，對行政訴訟適格被告主體資格的認定仍遵循上述權、名、責的標準，在《行政訴訟法》及其司法解釋列舉越來越詳盡、明確的情況下，當事人一般能夠準確識別適格被告。
3、從補充上看，在司法實踐中，法院在受理及審理過程中首先會對被告主體資格進行審查，即便當事人錯列被告，法院也會提示，只要根據法院意見及時變更，一般也不會發生被告主體的障礙。
綜上所述，黨中央對本次機構改革特別是黨政合并設立或合署辦公改革下被告主體資格問題作出考慮，體現了依法治國原則，《行政訴訟法》及其司法解釋也對被告主體資格有明確規定，在此情況下，改革后行政訴訟被告主體資格問題將不會成為一個問題。
滬公網安備 31010402007129號
