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        2020年5月，上海市國資國企改革工作推進領導小組辦公室向上海市國資委系統內監管企業（以下簡稱“監管企業”）印發了《市國資委關于監管企業私募股權投資基金規范發展的意見》（滬國企改革辦〔2020〕2號，以下簡稱“《基金規范意見》”）和《市國資委監管企業私募股權投資基金監督管理暫行辦法》（滬國企改革辦〔2020〕3號，以下簡稱“《基金監管暫行辦法》”，與《基金規范意見》合稱“新規”）。新規一方面體現出上海市國資委重視發揮基金的杠桿作用，另一方面也體現了市國資委嚴控監管企業基金業務相關風險的思路。新規針對國資委、監管企業、基金和管理人不同層面提出了管理要求，本文僅選擇了監管企業這一角度，嘗試梳理新規如何規范監管企業開展基金業務。 

總體而言，新規在宏觀上從（1）建立基金管理體系入手，在微觀上對（2）募、投、管、退均提出了細化要求；同時，也在（3）完善內控文件、（4）進行運營監測和審計監督、（5）加強團隊建設、（6）納入監管企業整體戰略規劃等多個維度進行了規范。 

一、建立基金管理制度/體系 

根據《基金規范意見》第6條，“監管企業是投資基金的決策主體和責任主體，要按照統一制度要求、統一監測報備和統一風險控制的原則，實施規范化管理”。因此，監管企業在集團層面建立統一的基金管理制度，是新規下監管企業開展基金業務的前提條件。 

（一）監管企業應建立基金管理制度 

根據《基金監管暫行辦法》第二十條，監管企業的基金管理制度，應經董事會審議通過后，報送市國資委備案。 

根據新規，基金管理制度包含以下主要內容：

序號	基本內容	具體要求	《基金規范意見》	《基金監管暫行辦法》
1	基金業務遵循的基本原則	服務主業發展、分層分類施策、嚴控投資風險； 統一制度要求、統一監測報備和統一風險控制。	第3條、第4條、第5條、第6條、第7條、第8條	第10條、第20條
2	基金業務的組織架構、管理部門及職責	監管企業董事會對發起設立或參投管理人、基金進行決策，或依據制度作出授權； 監管企業經營層細化操作規程，并落實管理要求（根據筆者的觀察，可以由監管企業負責投資和資產運營、財務的部門負責對基金的日常聯絡、信息收集、監督檢查工作）； 監管企業監事會履行監督職能。	第6條	第20條
3	投資基金的決策程序、決策機構及其職責和權限	董事會決策，或依據制度作出授權； 根據筆者的了解，通常是監管企業做出投資基金的決策后上報國資監管部門批準。 新規后，是否無需國資監管部門批準或者事后備案即可，值得關注。	第6條	第20條
4	基金業務的風險管控制度	包括：基金業務運營監測機制、 風險應對機制、風險報告機制	第5條、第11條、第19條	第20條、第21條、第22條、第23條
5	基金的考核評價制度	對實控基金管理人建立市場化、專業化的考核評價機制考核方式：短期考核與中長期考核相結合，定量考核與定性評價相結合，分類制定考核重點	第14條	第20條、第24條
	基金的激勵約束制度	市場化激勵約束工具：核心團隊持股、跟投機制、超額收益分成	第14條	第20條、第25條
6	投資基金的投后管理與后評估制度	投資基金的投后管理包括對所投資基金的運營監測、考核評價、監督檢查等		第20條、第21條、第26條、第27條
		后評估制度應明確牽頭的職能部門； 規范后評估的主要內容（筆者認為可以參考國家發改委制定的政府出資產業投資基金績效評價的指標，并增加一些評價基金投資收益的財務指標）； 基金清算完畢后半年內實施基金后評估并編制后評估報告。	第13條	第19條、第20條
7	違規責任追究制度	因違反制度規定，未履行職責，造成國有資產流失的，嚴肅追究有關人員責任	第19條	第31條
8	檔案管理制度	建立基金項目專項檔案，包括各類決策文件、章程協議、運行情況、交易情況等相關文件資料		第20條、第28條
9	其他應納入基金管理制度體系的內容	審計和專項檢查制度等		第20條

        

       不同于基金及管理人應建立一整套投資管理及風控合規的制度，監管企業可以建立一份基金業務管理制度，對上述內容做出原則規定，并可以授權經營層或下屬部門針對個別制度制定操作細則或規程。 

（二）應督促實控基金管理人做好制度建設

《基金監管暫行辦法》引入了實控基金管理人的概念，"實控基金管理人"，是指由系統內監管企業及其各級獨資或控股子企業，作為控股股東、合并持股第一大股東（含并列第一），或以其他方式實際控制的基金管理人。

新規提出了監管企業應指導和監督實控基金管理人提高管理能力和品牌影響力，并督促實控基金管理人建立、健全募投管退全流程的管理制度體系。目前市面上很多基金管理人已建立成熟、完備的管理制度可供參考。 

二、現有基金業務梳理 

監管企業應對現有基金業務進行全面清查，梳理與新規不一致的情況，并按照新規要求逐步規范。

 （一）針對設立、募集階段中的基金應做的梳理 

監管企業在設立基金、投資基金過程中應符合以下要求：

序號	梳理要點	具體要求	《基金規范意見》	《基金監管暫行辦法》
1	監管企業 主體條件	資產負債率過高或現金流緊張的非金融服務類企業，原則上不得新增投資基金； 未建立基金管理體系或體系不健全的，不得投資基金； 市場競爭類企業原則上不得投資財務投資基金； 服務主業發展； 符合國資布局和結構調整方向。	第7條	第4條
2	基金標的	禁止投資未經私募基金協會備案的基金； 市場競爭類企業原則上不得投資財務投資基金（母基金除外）；		第5條
3	財務要求	非金融服務類及以股權投資為主業的監管企業投資戰略投資基金和財務投資基金的累計金額，不超過最近一期經審計凈資產的10%		第5條
4	資金來源	原則上為自有資金，不得使用貸款、發行債券等非自有資金投資基金		第8條
5	結構化	不得作為基金的劣后投資者		第8條
6	債務性方式	不得承諾最低收益、承擔投資損失等債務性方式募集資金		第8條
7	擔保或連帶	禁止為基金提供擔保或承擔其他形式的連帶責任		第8條
8	委托或代持	不得委托他人代為投資基金，不得替人代持基金		第8條
9	投資比例	單一基金中集團出資比例不得高于50%（母基金和公司制基金除外）		第8條
10	其他	服務主業發展、合理規劃基金業務	第3條、第8條	第5條

 

新規要求監管企業在設立基金、投資基金過程中，應做好前期論證和風險評估，值得注意的是： 

l  新規不僅要求對非實控基金管理人開展資質審查，還要求對相關合作方嚴格實施盡職調查。實踐中確實存在其他投資人有資金來源不合規、不穩定甚至管理人非法募集資金的情況，可能會給基金的后續運作和資金安全帶來風險，并給監管企業造成損失。 

l  資產評估程序。投資已過開發期的基金、受讓或者轉讓基金份額時，均應履行資產評估程序。 

（二）針對運作中的基金的梳理 

除了建立、健全全流程的管理制度以外，運作中的基金還應做好以下工作：

序號	梳理要點	具體要求	《基金規范意見》	《基金監管暫行辦法》
1	基金投資項目的交易	合伙制基金應建立項目投資和退出的估值管理體系，按照市場化方式進行項目交易		第12條
2	基金的財務管理	基金應遵守企業會計準則、審計要求		第13條
3	合規工作	基金應按照基金業協會要求，做好備案和信息披露等工作。		第14條

 

（三）梳理存量基金，是否有應提前退出的情況

序號	規范要點	具體要求	《基金規范意見》	《基金監管暫行辦法》
1	提前退出基金的情形	出資超過一年，基金未開展投資業務； 投資進度慢或資金長期閑置，且短期內無法明顯改善的； 投資策略發生重大調整； 管理人資質出現重大問題等。		第15條
2	提前退出基金的方式	股權轉讓、份額轉讓、減少資本或贖回份額等方式	第12條	第16條
3	后評估			第19條

 

 

關于退出基金，實踐中大家最關注的是國企持有的基金（合伙企業）份額轉讓是否需要進場，規定本身沒有強調按照32號令履行進場交易程序，以往的多數觀點也認為32號令主要適用于國企持有的股權轉讓，合伙企業份額轉讓無需進場，但應進行資產評估。 

三、完善基金章程文件 

新規強調了基金管理人、基金的公司章程、有限合伙協議等法律文件（以下簡稱“基金章程”）對保障監管企業的合法權益的重要性，要求基金章程中應包含以下重要條款：

序號	規范要點	具體要求	《基金規范意見》	《基金監管暫行辦法》
1	必備條款	監管企業的知情權、建議權、監督權和審計權等權利保障條款； 按照“利益共享、風險共擔”的原則，約定收益分配和虧損負擔方式； 協商確定基金管理人或基金的董事會、合伙人會議、投資決策委員會等決策機制； 監管企業以參加投資決策委員會、擔任觀察員等方式，參與基金治理與決策。	第10條	第7條、 第9條
2	明確投資限制（負面清單），防范國有資產流失	①　威脅或損害國家利益和國家安全的項目； ②　不符合國家產業政策導向的項目； ③　網貸平臺等高風險金融業務； ④　委托代持方式開展投資； ⑤　承擔無限連帶責任的對外投資。 ⑥　原則上不得主動投資于不動產或其他固定資產、動產（房地產基金除外）。 ⑦　原則上不得投資于公開上市交易的股票（以參與定向增發、協議轉讓、大宗交易、戰略配售方式獲得的除外）、期貨、證券投資基金、評級AA以下的企業債、高風險的委托理財及其他相關金融衍生品。		第9條

 

依據筆者的經驗，上述必備條款中的投資人權利都比較常見，監管企業一般會要求基金章程中包含相應條款。建議監管企業應要求對存量基金章程做修訂，將上述基金投資限制全文增加進去。 

四、加強對基金的運營監測、審計監督 

新規要求監管企業加強對所投資基金和實控基金管理人的定期跟蹤監測和審計監督。

規范要點	具體要求		《基金規范意見》	《基金監管暫行辦法》
運營監測	負責人	指定專門機構和責任人	第11條、 第19條	第21條
	監測實控基金管理人	經營活動：包括治理結構、財務狀況、合規內控、人員履職等情況。
	監測投資基金	基金運營管理情況：包括合規情況、財務會計核算、年度審計、信息披露、核心管理團隊變化情況。
		基金投資情況：區分基金類型，關注戰略投資基金投資進度、資金使用、投資方向，財務投資基金估值及預期收益，政府投資基金是否實現產業引導目的。
信息報送	風險報告機制	根據重要性和用途，明確各類報告的報送范圍、報告內容	第5條	第23條
	風險應對和風險預警機制	及時處置基金違法、違約等問題		第22條
審計和檢查	加強基金業務審計和專項檢查	基金管理制度的建設和執行情況	第19條	第27條
		基金運營監測機制的運行情況
		相關人員的履職情況
	規范財務會計核算	符合并表條件的應并表		第26條
專項檔案		各類決策文件、章程協議、運行及交易情況		第28條

 

五、加強基金管理團隊建設 

       近年來的國資國企改革文件中多次提到建立長效激勵約束機制，激發企業活力。上海市人民政府2019年8月印發的《上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》就提出擴大員工持股試點范圍，允許整體上市或核心業務資產上市的企業集團經營管理團隊和核心員工參與員工持股，同時總結張江經驗，完善相關配套政策，逐步擴大國有控股非上市公司試點股權激勵的適用范圍。 而對管理團隊和核心員工的長效激勵機制不可以脫離考核評價機制和其他約束工具而存在，新規同時對考核評價和激勵約束機制做了規定。 

       根據筆者觀察，上海一些國企主控的基金一直在嘗試引入核心管理團隊持股、超額收益分成、跟投等市場化激勵約束機制，使管理團隊的利益與投資人利益綁定，激發管理團隊的積極性，這些方面可值得借鑒的市場化經驗也很多。而相比較而言，由于私募股權投資基金管理團隊普遍規模不大，很多國資實控管理人和市場化的基金管理人都在摸索如何建立科學合理、符合行業特點的考核評價機制。 

六、納入整體戰略規劃和預決算管理 

新規還要求監管企業應在戰略規劃、年度投資計劃中明確投資基金的種類、規模、方式、領域、資金來源與構成等要素，并在年度預算和決算報告中專題報告投資計劃和執行情況。根據筆者觀察，部分監管企業僅在企業年度報告介紹對外投資中簡要提到所投資的基金業務的情況，并不會作專題報告。新規對監管企業基金業務相關的戰略規劃和預決算管理提出了更高的監管要求。 

 

結 語 

近年來國有企業建立基金管理人或者參投私募股權投資基金非常普遍，以清科的數據為例，截至2019年在中基協登記的私募股權、創業投資基金管理人共14, 806家（僅統計數據），其中約26.6%的管理人有國資背景，而其管理的基金認繳規模占整體規模則達到60.5%，國資背景基金管理人整體管理規模占據股權市場較大比重。 因此，研究國資系統如何規范監管企業開展基金業務非常有實踐意義。另一方面，該等規范對于非國有的集團公司、大企業建立基金管理體系、指導開展基金業務也有借鑒意義。