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一、 爭議性質
本案為一審行政案件，爭議焦點主要在于我國境內無戶籍人員能否享受公房拆遷安置利益。
二、 案情簡介
本案原告為陶某，被告為上海市靜安區住房保障和房屋管理局，第三人為上海市靜安第一房屋征收服務事務所有限公司、QIWEITAO（荷蘭籍）。
案件所涉房屋為本市靜安區國有土地上公有房屋，公房租賃憑證中載明該公房承租人為QIWEITAO。1991年，QIWEITAO因前往湯加王國注銷本市戶口，后加入荷蘭王國國籍。1993年起，涉案房屋由QIWEITAO侄女，即原告陶某，實際居住并落戶。
2018年12月14日，上海市靜安區人民政府因公共利益需要，對涉案房屋所在地塊作出征收決定。
2019年1月12日，第三人靜安一征所與QIWEITAO簽訂《征收補償協議》，約定：第二條，涉案公房租賃憑證記載居住面積16.8平方米，換算建筑面積30.58平方米；……認定建筑面積30.58平方米。……第五條，根據相關規定及本基地征收補償安置方案，被征收房屋價值補償款為評估價格、價格補貼及套型面積補貼的總和，計人民幣(以下幣種均為人民幣)4,110,348.75元，其中評估價格為2,584,285.22元，價格補貼為775,285.57元，套型面積補貼為1,267,635元。……第七條，根據本基地征收補償方案，被征收房屋裝潢補償為15,290元。第八條，乙方選擇貨幣補償，補償款合計款項4,110,348.75元。第九條，不予認定建筑面積殘值補償50,000元，搬家費補貼800元，家用設施移裝費補貼2,500元，居住協議簽約獎勵380,580元，早簽多得益獎勵50,000元，居住均衡實物安置補貼672,760元，獎勵補貼合計1,156,640元。第十條，本協議生效后，征收居住房屋的，被征收人取得貨幣補償款、產權調換房屋后，應當負責安置房屋使用人；公有房屋承租人所得的貨幣補償款、產權調換房屋歸公有房屋承租人及其共同居住人共有。雙方就房屋征收補償事宜還進行了其他約定。
2019年1月22日，因該征收基地的簽約率達95.96%，本案所涉《征收補償協議》生效。
原告因對系爭《征收補償協議》不服，遂訴至上海市第二中級人民法院。
三、 各方觀點
原告觀點：（1）靜安房管局、靜安一征所與QIWEITAO簽訂的《征收補償協議》應屬無效合同，理由是：第三人QIWEITAO早已出國定居并注銷戶口，加入外國籍，故根據《關于貫徹執行〈上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則〉若干具體問題的意見》第四條、《關于公有居住房屋承租人戶口遷離本市或死亡的確定房屋征收補償簽訂主體的通知》的規定，其已不享有公房承租權及被征收房屋的安置補償利益，不具備簽訂《征收補償協議》的主體資格。（2）靜安房管局、靜安一征所應對原告重新安置，理由是：原告自1993年起即于涉案房屋居住并已落戶，且他處無房。
被告靜安房管局觀點：涉案房屋性質為公房，2019年1月12日，QIWEITAO作為承租人在《征收補償協議》乙方處簽名捺印。被告靜安房管局在審核協議過程中發現，QIWEITAO不是協議適格的簽約主體，故未確認、蓋章，涉案《征收補償協議》未成立。原告要求確認協議無效缺乏前提條件，無事實和法律依據，故請求依法判決駁回原告的訴訟請求。
第三人靜安一征所觀點：同意靜安房管局意見。
第三人QIWEITAO觀點：（1）其本人系涉案房屋承租人，是合法簽約主體。《征收補償協議》由靜安房管局委托的靜安一征所簽訂并蓋章，符合雙方真實意思表示，故協議已經合法成立并生效。（2）原告戶籍遷入涉案房屋并未經過QIWEITAO的同意，遷入程序違法，且原告系空掛戶口，未實際居住在被征收房屋內，不符合同住人的條件，不具備本案的訴訟主體資格。
四、 法院認為
針對被告靜安房管局稱協議未成立，法院認為：靜安一征所已作為受托單位在協議上蓋章，被告靜安房管局未蓋章，不影響《征收補償協議》的成立。
針對第三人QIWEITAO稱原告無訴訟主體資格，法院認為：原告認為QIWEITAO系外國人，對其協議簽約主體資格有異議，原告作為戶內人員，具有提起本案訴訟的主體資格。
針對案件爭議焦點，第三人QIWEITAO作為境外公房承租人是否有權簽訂征收補償協議，法院認為：
公房承租人取得外國國籍后，并不必然喪失承租權，也不意味著其必然喪失房屋的征收補償利益。
首先，2010年修訂的《上海市房屋租賃條例》第七條規定：“房屋承租人可以是中華人民共和國境內外的自然人、法人或者其他組織，但法律、法規另有規定或者土地使用權出讓合同、土地租賃合同另有約定的，從其規定或者約定。”該“房屋承租人”既可以是私房承租人，也可以是公房承租人，故上述地方性法規并未禁止境外自然人作為公房承租人的資格。而且，滬房地資公[2000]98號《上海市房地資源局關于貫徹實施的意見(二)》“十二、公有居住房屋承租戶名的變更"中規定：“承租人全家戶口遷離本市、全家出國(境)定居，要求繼續履行租賃合同的，承租人應當向出租人提出，出租人應當同意。承租人全家出國(境)定居的，應當同時按規定調整租金標準。”該條規定雖然與本案情況有所區別，但亦可佐證公房承租人取得外國國籍后，并不必然喪失承租權。
其次，對于原告依據的《關于公有居住房屋承租人戶口遷離本市或死亡的確定房屋征收補償簽訂主體的通知》和《關于貫徹執行〈上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則〉若干具體問題的意見》第四條規定，“房屋征收范圍內的公有居住房屋承租人戶口遷離本市的，本處有本市常住戶口的共同居住人可以協商變更承租人，變更后的公有房屋承租人作為補償協議簽訂主體”，因本案不存在變更承租人的事實，也沒有多人可繼續履行租賃合同的情形，故上述規范性文件不適用于本案，不能據此認定境外自然人自動喪失公房承租人資格。
并且，QIWEITAO在房屋征收啟動之前，已經成為涉案房屋的公房承租人，在其加入外國國籍后，作為出租人的物業公司也未變更房屋租賃權，故QIWEITAO的公房承租人資格可予認定。根據原告和QIWEITAO的陳述，涉案房屋系原告奶奶調換房屋后由QIWEITAO承租，其出國前曾居住此處，故QIWEITAO雖然取得外國國籍，但并不意味著其必然喪失房屋的征收補償利益。
另外，公房承租人取得簽約資格，是代表被征收戶與房屋征收部門簽訂征收補償協議，協議是對于整戶的補償，而非僅對承租人一人。故協議效力并不因承租人的國籍身份而有所不同。
綜上，被告靜安房管局與第三人QIWEITAO簽訂的被訴《征收補償協議》合法有效，原告的訴訟請求和理由缺乏事實證據和法律依據，本院不予支持。原告如對協議補償利益的分割有異議，可另尋法律途徑解決。
五、 案例評析
隨著國內外交流日益增多，原我國居民注銷戶籍、喪失我國國籍的情形并不鮮見。以各種形式占有我國境內居住用房但在境內無戶籍的人員是否可以依法參與不動產征收并享有征收補償利益？這一問題因政策把握略有不同，征收主體、征收實施單位往往難以決斷。本案中，被告靜安房管所及靜安一征所即出現了對被征收人主體資格認定不自信的情形。根據被告靜安房管所的觀點，其認為：“在審核協議過程中發現，QIWEITAO不是協議適格的簽約主體，故未確認、蓋章，涉案《征收補償協議》未成立”。
但通過（2019）滬02行初42號行政判決，上海二中院對境外公房承租人的征收補償協議簽約主體地位予以了行政司法實踐意義上的確認，并且通過判決書明確指出，在公房征收環節，征收補償協議的效力不會因簽約主體的國籍身份不同而有所不同。
不過要指出的是，由于土地性質和房屋性質各有不同，本案例只能在公房征收領域、且境外人員為房屋承租人時具有類案借鑒意義。公有房屋內可認定為安置對象的人員一般包括：承租人、共同居住人、托底保障人口。除卻本案涉及的承租人情形，外籍人員是否可以共同居住人身份或托底保障人口身份享受拆遷利益？筆者認為，答案是否定的。“共同居住人”的認定，是以在公有房屋內具有常住戶口為必要條件的，依據是《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》第五十一條的規定：“共同居住人，是指作出房屋征收決定時，在被征收房屋處具有常住戶口，并實際居住生活一年以上（特殊情況除外），且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人。”因此，無戶籍人員無法以共同居住人身份參與動遷安置。“托底保障人口”的認定，一般以征收主體的審核認定為標準，經檢索，并未發現有成文法作出關于境內無戶籍人員是否可以作為安置對象參與動遷利益分配這一問題的規定。但筆者認為，給予該等人員動遷利益具有社會保障和社會福利性質，因此應當依法限制該等人員的認定，境內無戶籍人員如無相關法律和事實依據支持的，不得作為托底保障人口參與公房動遷利益分配。國有土地上私房征收亦可類推適用。
此外，農村宅基地上房屋征收也不應以本案例為參考。
首先，農村宅基地因宅基地使用權具有社會福利性質，是為保障本集體經濟組織成員的居住權而無償享有的權利，故對該權利的取得、變更均應符合法定條件。根據自然資源部辦公廳關于印發的《宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作問答》（自然資辦函〔2020〕1344號），非本農民集體經濟組織成員，僅在有限情形下可登記為宅基地權利人：“（1）非本農民集體經濟組織成員，因易地扶貧搬遷、地質災害防治、新農村建設、移民安置等按照政府統一規劃和批準使用宅基地的，在退出原宅基地并注銷登記后，依法確定新建房屋占用的宅基地使用權，并辦理不動產登記。（2）非本農民集體經濟組織成員（含城鎮居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按規定確權登記，在不動產登記簿及證書附記欄注記‘該權利人為本農民集體經濟組織原成員住宅的合法繼承人’。（3）1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號）印發前，回原籍村莊、集鎮落戶的職工、退伍軍人、離（退）休干部以及回鄉定居的華僑、港澳臺同胞等，原在農村合法取得的宅基地，或因合法取得房屋而占用宅基地的，經公告無異議或異議不成立的，由該農民集體經濟組織出具證明，可依法確權登記，在不動產登記簿及證書附記欄注記‘該權利人為非本農民集體經濟組織成員’。國辦發〔1999〕39號文件印發后，城市居民違法占用宅基地建造房屋、購買農房的，不予登記。”因此，除回鄉定居的華僑、港澳臺同胞等情形外，一般境內無戶籍人員無法成為宅基地依法登記的權利人，自然也就無法據此取得宅基地征收補償利益。
另據“房地一致原則”，根據相關法律規定，因建造等事實行為取得宅基地房屋所有權的前提是合法享有該宅基地使用權。故，即使境內無戶籍人員對宅基地上房屋有建造、改括建等事實行為，在司法實踐中仍有可能無法取得針對建筑物殘值的征收補償利益。該觀點也可從上海市二中院另一份民事判決書[案號：(2014)滬二中民二(民)終字第1376號]中管窺：“相關安置利益應由戶內成員或宅基地房屋權利人享有，而黃某耀夫婦既非該戶內成員，亦非原宅基地房屋的權利人，故黃某銘、黃某玲、宋某琴主張對安置房屋享有三分之一的權利份額，無據可依，原審法院難以支持。黃某耀夫婦對翻建宅基地房屋的相關出資權利可基于債權債務關系向宅基地使用權人另行主張。”
綜上，雖已有（2019）滬02行初42號行政判決在先，但境內無戶籍人員在征收領域的權利體現仍有較大個案差異，我們可以期待相關立法機關和政府部門對境內無戶籍人員在不動產征收補償過程中的可得利益作出更為明確的支持或限制。
滬公網安備 31010402007129號
