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3月12日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國(guó)發(fā)〔2020〕4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“4號(hào)文”），賦予了省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)，一是將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；二是試點(diǎn)在長(zhǎng)三角省份+四個(gè)直轄市+廣東省將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，試點(diǎn)期限1年。4號(hào)文將加速推進(jìn)征地審批，顯著影響中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，尤其在此次新冠疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生諸多不利影響的大背景下，增加土地供應(yīng)無(wú)疑屬于刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加財(cái)政收入最直接的手段。
一、問(wèn)題的提出
用地審批雖可加速，但征收土地的前提——建設(shè)項(xiàng)目必須具有“公共利益”這一條件必須滿足。2019年8月26日新修改的《土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱新《土地管理法》）第45條對(duì)集體土地征收前提之“公共利益”情形以“列舉+概括”方式進(jìn)行了規(guī)定。其中第5項(xiàng)規(guī)定了“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的”，屬于公共利益情形之一。但對(duì)于什么是成片開(kāi)發(fā)？何種成片開(kāi)發(fā)屬于公共利益？商業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)是否被排除在公共利益范疇之外，這些問(wèn)題都值得深入探討。
二、什么是
“
成片開(kāi)發(fā)
”
現(xiàn)行法律對(duì)于成片開(kāi)發(fā)沒(méi)有明確的界定。1990年頒布施行但現(xiàn)已失效的《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》第二條規(guī)定，本辦法所稱成片開(kāi)發(fā)是指：在取得國(guó)有土地使用權(quán)后，依照規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行綜合性的開(kāi)發(fā)建設(shè)，平整場(chǎng)地、建設(shè)供排水、供電、供熱、道路交通、通信等公用設(shè)施，形成工業(yè)用地和其他建設(shè)用地條件，然后進(jìn)行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)；或者進(jìn)而建設(shè)通用工業(yè)廠房以及相配套的生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施等地面建筑物，并對(duì)這些地面建筑物從事轉(zhuǎn)讓或出租的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。參照上述規(guī)定，作為征收集體土地前提之一的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)主要指依照規(guī)劃對(duì)一定規(guī)模土地進(jìn)行的綜合性配套開(kāi)發(fā)建設(shè)，它包括兩個(gè)層次的開(kāi)發(fā)：一是
公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，
如場(chǎng)地平整，建設(shè)水、電，道路交通、煤氣管道等設(shè)施；二是在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，建設(shè)通用廠房及配套的生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施，即
具體的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。
三、
“
成片開(kāi)發(fā)
”
與
“
公共利益
”
的關(guān)系
關(guān)于公共利益，目前也沒(méi)有明確的法律界定，它本身就是一個(gè)抽象、模糊的概念。理論界對(duì)公共利益的界定一直爭(zhēng)論不休。盡管新《土地管理法》列舉并概括了征地的公共利益情形，但建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益的認(rèn)定仍然是一個(gè)非常復(fù)雜且極其困難的任務(wù)。本文從實(shí)務(wù)角度出發(fā)，分析關(guān)于“國(guó)有土地上房屋征收決定是否符合公共利益”的司法裁判，探討成片開(kāi)發(fā)征地與公共利益的關(guān)系。主要有如下幾種觀點(diǎn)：
1.
符合規(guī)劃等于符合公共利益
在最高人民法院副院長(zhǎng)江必新主編的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例理解與適用》一書(shū)中，最高院法官著述認(rèn)為，
“
符合規(guī)劃
”
是公共利益要求的應(yīng)有之義
。理論上，規(guī)劃既然是在民主參與、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上完成的，規(guī)劃本身就體現(xiàn)出公眾或大多數(shù)公眾的意愿。而需要以征收為前提的建設(shè)活動(dòng)，當(dāng)然應(yīng)該符合既定的規(guī)劃，以
實(shí)現(xiàn)規(guī)劃作為公共意志產(chǎn)物對(duì)政府征收決定的制約
。
如湖北省高級(jí)人民法院（2017）鄂行終176號(hào)行政判決書(shū)中認(rèn)為，“該工程項(xiàng)目由江岸區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)以岸發(fā)改【2015】35號(hào)《關(guān)于中山大道綜合改造工程（江漢路至一元路）項(xiàng)目建議書(shū)的批復(fù)》批準(zhǔn)立項(xiàng)，并取得武漢市國(guó)土資源和規(guī)劃局頒發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》，符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。”新《土地管理法》第45條第2款的規(guī)定，與上述司法觀點(diǎn)一致，即成片開(kāi)發(fā)征地“應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃”，“還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃”。
2.
改善區(qū)域人居環(huán)境符合公共利益
如北京市第四中級(jí)人民法院在（2016）京04行初585號(hào)行政判決書(shū)中認(rèn)為，“根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條第（五）項(xiàng)規(guī)定，由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建屬于公共利益需要，可以進(jìn)行房屋征收。為深入推進(jìn)中心城區(qū)城市建設(shè)，
實(shí)現(xiàn)人民生活改善、城市環(huán)境改善、安全隱患消除的發(fā)展目標(biāo)
，按照本市關(guān)于加快中心城區(qū)棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治的工作要求……根據(jù)《北京市2015年棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治任務(wù)》及《西城區(qū)2015年棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治任務(wù)》，菜園街及棗林南里棚戶區(qū)改造項(xiàng)目被納入本市舊城改建計(jì)劃棚戶區(qū)改造范圍，
具備公益性質(zhì)，可以實(shí)施房屋行政征收
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最高人民法院在（2017）最高法行申2927號(hào)行政裁定書(shū)中認(rèn)為：“對(duì)于再審申請(qǐng)人主張被訴房屋征收決定不符合公共利益需要的問(wèn)題，本案征收房屋所進(jìn)行的建設(shè)活動(dòng)，是
為了完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，改善當(dāng)?shù)鼐用窬幼…h(huán)境的城中村改造項(xiàng)目，該項(xiàng)目雖包含商務(wù)建筑，但同時(shí)配建保障性住房、公共設(shè)施配套建筑等，并不影響其作為城中村改造的整體認(rèn)定
，
且臥龍區(qū)政府提供的證據(jù)可以證明該征收決定符合《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條、第九條的規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定該征收決定符合公共利益的需要。”
3.
商業(yè)開(kāi)發(fā)利益并不能簡(jiǎn)單否定征收行為的公益目的
在最高人民法院副院長(zhǎng)江必新主編的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例理解與適用》一書(shū)中，最高院法官著述認(rèn)為，“客觀看來(lái)，部分商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的確包含部分公共利益的因素，有些商業(yè)利益項(xiàng)目間接產(chǎn)生的公共利益是不容忽視也是社會(huì)需要的……
現(xiàn)階段對(duì)商業(yè)利益是否具有公共利益因素，以及公共利益在商業(yè)利益中的構(gòu)成比例，是否可以構(gòu)成征收公益的判斷上，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)把握，但也不能簡(jiǎn)單否定
。界定的關(guān)鍵不在于征收行為直接受益人的法律地位（行政主體或者私營(yíng)主體），而是征收追求的目標(biāo)（征收目的）是否具有公共利益的性質(zhì)。如果公共福祉僅僅是企業(yè)活動(dòng)的間接結(jié)果，而不是企業(yè)追求的直接目標(biāo)，但其
附屬結(jié)果符合公共利益，如地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善或者提供就業(yè)機(jī)會(huì)。對(duì)于此種利益需要，征收程序應(yīng)當(dāng)有更多相關(guān)公眾參與并享有相應(yīng)的權(quán)利
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可見(jiàn)，即使是帶有一定商業(yè)開(kāi)發(fā)行為的項(xiàng)目，只要能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善，或就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，征收土地就具有公益因素，只不過(guò)需要通過(guò)公眾的廣泛參與程序等，確保征收目的正當(dāng)。
上述司法觀點(diǎn)，反映在最高人民法院的裁判文書(shū)中，如（2015）行監(jiān)字第612號(hào)行政裁定書(shū)中認(rèn)為：“在舊城區(qū)改造的過(guò)程中，
市、縣人民政府通過(guò)商業(yè)開(kāi)發(fā)的形式來(lái)補(bǔ)充舊城改造資金的不足，其目的仍是為了改善被征收人的居住環(huán)境、提高生活品質(zhì)
。商業(yè)開(kāi)發(fā)僅是房屋被征收后土地利用的一種手段，只要房屋征收補(bǔ)償安置確保了被征收人獲得回遷的選擇權(quán)，就不能據(jù)此否定征收的公共利益目的。”又如最高人民法院在（2017）最高法行申7046號(hào)行政裁定書(shū)中認(rèn)為：“
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建立公共服務(wù)供給的社會(huì)和市場(chǎng)參與機(jī)制是必然趨勢(shì)，不能以是否采用市場(chǎng)化的運(yùn)作模式作為界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)
。曾某芝根據(jù)《武漢市硚口區(qū)人民政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要》中的：‘該項(xiàng)目由硚房集團(tuán)以融資方式參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。硚房集團(tuán)與華科置業(yè)成立合作公司通過(guò)市場(chǎng)形式參與二級(jí)開(kāi)發(fā)’，認(rèn)為該房屋征收決定不符合公共利益的需要，實(shí)質(zhì)是進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，本院不予支持。”
綜合上述司法觀點(diǎn)可見(jiàn)，成片開(kāi)發(fā)征地公共利益的考量要素
主要在于是否符合規(guī)劃，是否基于區(qū)域環(huán)境改善目的，且不絕對(duì)排除商業(yè)開(kāi)發(fā)的情形
。結(jié)合上海的部分“城中村”地塊，集體土地大部分被征用，被城鎮(zhèn)建成區(qū)包圍或基本包圍，環(huán)境臟亂差，違章搭建現(xiàn)象突出，存在大量社會(huì)管理和安全隱患，且相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)行適用。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化及區(qū)域平衡，對(duì)“城中村”進(jìn)行改造，當(dāng)然符合征地的“公益目的”。本文只是結(jié)合案例對(duì)成片開(kāi)發(fā)征地的公共利益判斷進(jìn)行實(shí)務(wù)分析，根據(jù)新《土地管理法》第45條第2款規(guī)定，成片開(kāi)發(fā)征地“應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，可見(jiàn)具體認(rèn)定符合公共利益的成片開(kāi)發(fā)，具體內(nèi)涵、面積、類型等標(biāo)準(zhǔn)，還
有待國(guó)務(wù)院自然資源主管部門的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)
。
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