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規劃許可行政糾紛中相鄰權人的合法權益

2025年第05期    作者:張文慧 羅燦    閱讀 43 次

規劃許可糾紛是城市規劃領域常見的法律糾紛類型之一，由于規劃許可法律關系中牽涉到行政機關、建設單位和相鄰權人等多重主體，其救濟途徑包括民事訴訟和行政訴訟兩種方式，融合了民事權利保護和行政行為合法性兩種司法邏輯。盡管兩種方式各有利弊，但在建設工程初期，利害關系人可通過啟動行政訴訟的方式，請求法院撤銷建設工程所依附的建設工程規劃許可證，從而在早期阻止違法建設，較大程度地保護自身權益。因此，規劃許可行政糾紛逐漸成為行政訴訟中的重要案件類型。

一、規劃許可行政糾紛中的相鄰權人

行政規劃是行政主體為實現特定行政目標而對未來一定時期內擬采取的方法、步驟和措施依法作出的具有約束力的設計與規劃。行政規劃的種類繁多，效力各異。城鄉規劃主管部門通常會先編制控制性詳細規劃，對于重要地塊還會編制修建性詳細規劃。地塊經過劃撥或出讓后，進行建設工程施工，其間涉及建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證及建設工程施工許可證等。

原《物權法》第七章明確規定了相鄰關系，列舉了用水、排水、通行、通風、采光和日照等傳統相鄰權類型。然而，傳統相鄰權已無法滿足現代社會的需求。房屋的概念早已不局限于居住場所，其上承載著越來越多包括但不限于教育資源、文化資源等居住需求。這樣的居住需求亦不僅限于房屋本身，更多時候還延展到了周邊環境。房地產開發商的營銷戰略也日益側重于宣傳周邊設施或待建設施，一旦待建設施未建或未按照相關規劃建設，必然會引發相關規劃許可訴訟。根據《行政訴訟法》《行政許可法》及相關司法解釋，被訴的行政行為涉及其相鄰權的屬于與行政行為有利害關系，相鄰權人即成立適格原告。所謂的利害關系主要包含合法權益和因果關系兩個因素，那么，規劃許可行政糾紛中相鄰權人的合法權益具體為何？與原《物權法》中的傳統相鄰權有何差別？

二、相鄰權益包括房屋財產價值和居住權益

相鄰權人發起的規劃許可行政糾紛的審查重點在于被訴行政行為許可建設的建筑項目是否符合規劃許可的相關指標、是否侵犯了相鄰權人的相鄰權益。所謂相鄰權益，即規劃許可行政糾紛在《行政訴訟法》中合法權益的具體化，亦在司法實踐中被廣泛運用。相較于物權法上的相鄰權，相鄰權益較為寬泛。除傳統的通風、采光、日照等傳統類型化相鄰權外，相鄰權益還包含基于建筑項目所附的行政許可行為而產生的其他合法權益，具體包括相鄰權人對房屋享有的財產價值和居住權益兩個方面。

所謂房屋財產價值，具體體現為房屋的流轉價值和使用價值。第一，建設項目的違規建造對相鄰權人持有房屋財產價值的負面影響體現在房屋買入和賣出兩個環節的增值價值的減損上。從買入端來看，建設項目的規劃和建設無論是對于賣方擬定房屋出售價格還是買方評估房屋使用價值都產生重要影響，最終體現在房屋成交價格上；從賣出端來看，若建設項目未按照相關規劃建設，無疑可能成為原告所在小區房屋未來出售過程中的負面評價因素，最終表現為出售端的售價較低。這種買入端與賣出端的財產增值空間的縮減即是對相鄰權人持有房屋流轉價值的極大損害。第二，建設項目的違規建造對相鄰權人持有房屋使用價值的損害一方面體現為相鄰權人對周邊設施的預期利用無法實現，另一方面也會增加相鄰權人開展相關活動的經濟成本。這種預期落空和因居住需求而必然產生的消費之間所產生的額外經濟支出即是對相鄰權人持有房屋使用價值的極大損害。

所謂居住權益，主要包括居住環境和居住品質兩個方面。建設項目的違規建設可能會降低居民的居住品質。同時，相關違規建筑可能會對相鄰權人的居住環境帶來一定的負面影響，包括但不限于衛生、噪音，甚至觀感影響。這些負面因素大大損害了相鄰權人對持有房屋的居住權益。

三、基于法定利害關系人身份的程序權益

行政行為合法的標準包括證據確鑿，適用法律、法規正確以及符合法定程序三個方面。行政行為違反法定程序是判決撤銷的法定事由。具體而言，在規劃行政許可實施過程中，相鄰權人作為利害關系人享有一定的程序權益以維護自己的相鄰權益。

首先主要體現在《城鄉規劃法》中，具體包括：（1）查詢權。相鄰權人有權就涉及其利害關系的建設活動是否符合規劃要求向城鄉規劃主管部門查詢。（2）修改控制性詳細規劃時的表達意見權。修改控制性詳細規劃的，組織編制機關應當對修改的必要性進行論證，征求規劃地段內利害關系人的意見，并向原審批機關提出專題報告，經原審批機關同意后，方可編制修改方案。（3）修改修建性詳細規劃和建設工程設計方案總平面圖的參與聽證權。經依法審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉規劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見。（4）依法獲得補償權。因修改修建性詳細規劃或建設工程設計方案的總平面圖給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。

同時，城鄉規劃屬于行政許可的范疇，因此還需符合《行政許可法》中關于利害關系人程序權益的相關規定，具體包括：（1）知情權。行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。（2）行政許可審查期間的陳述、申辯和表達意見權。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯，行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。（3）作出行政許可決定前的要求聽證權。行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利。（4）違法準予行政許可情況下的請求撤銷權。

《行政許可法》和《城鄉規劃法》為相鄰權人在規劃許可的審查、修改、運行階段設置了程序權益，確保其在前端、中端和后端均能維護自身權益。

結語

綜上，相鄰權人基于由房屋財產價值和居住權益共同構成的相鄰權益，以及基于法定利害關系人身份所享有的程序權益，逐漸在規劃許可行政糾紛中占據原告位置，推動行政規劃的司法審查。城市讓生活更美好，愿這份美好能夠通過完善的法律框架和廣泛的社會參與得以實現。

張文慧

上海元笙行律師事務所律師，上海律協行政法專業委員會委員，上海市浦東新區公諧調解中心調解員

業務方向：行政爭議解決、勞動爭議解決、遺產管理事務

羅燦

北京金誠同達（上海）律師事務所律師

業務方向：房地產與建設工程、商事爭議解決、破產清算