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識危于微：從中國證監會監管函預判刑事風險

2025年第05期    作者:張艷    閱讀 20 次

近幾年，中國資本市場進入嚴監管時代。監管機構在加大行政處罰力度的基礎上，推動疊加刑事追責、民事賠償等方式，全面提升違法成本。隨著執法政策進一步明確為“應移盡移、當捕則捕、該訴則訴”，證券違法犯罪行為的刑事追責呈現全方位升級態勢。

值得關注的是，目前監管矛頭已經從上市公司本身延伸至全鏈條主體，堅持“追首惡”“打幫兇”并重的原則。如何提前識別隱藏在合規函件、行政處罰背后的刑事風險，已經成為上市公司實際控制人、董監高、中介機構等責任人員關注的重中之重。

本文將結合中國證監會近年執法實踐和部分案例經驗，梳理出上市公司從合規風險走向刑事立案的危險信號及救濟思路。

 

一、證券違法刑事追責概況

2024年5月17日，最高院、最高檢、公安部、中國證監會聯合印發《關于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》，要求各部門依法從嚴打擊證券期貨違法犯罪活動，堅持應移盡移、當捕則捕、該訴則訴；完善全鏈條打擊、全方位追責體系。

中國證監會在2025年5月15日發布的《2024年中國證監會執法情況綜述》中，對上一年度的執法數據披露如下：2024年，中國證監會依法從嚴查辦證券期貨違法案件739件，作出處罰決定592件，同比增長10%；處罰責任主體1327人（家）次，同比增長24%；市場禁入118人，同比增長15%（詳見圖1）。

從案件構成看，2024年信息披露案件249件，位居首位，占案件總數的34%；中介機構未勤勉盡責案件95件，連續三年增加，占案件總數的13%；內幕交易案件178件、操縱市場案件71件，分別占比24%、10%，數量與往年基本持平（詳見圖2）。

近年來，中國證監會向公安機關移送涉嫌犯罪案件和線索的數量呈逐年攀升趨勢，2022年至2024年共移送419件。其中，2024年移送178件，同比增長51%。根據最高檢、中國證監會于2025年2月21日聯合發布的數據，在2022年至2024年間，全國檢察機關起訴證券類犯罪的數量總計366件、1011人，其中起訴案件數年均增長30.5%、人數年均增長16%。

二、行刑銜接的順位問題

（一）基本原則：刑事優先

《行政處罰法》第二十七條規定：“違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。”《證券法》第一百七十八條規定：“國務院證券監督管理機構依法履行職責，發現證券違法行為涉嫌犯罪的，應當依法將案件移送司法機關處理；發現公職人員涉嫌職務違法或者職務犯罪的，應當依法移送監察機關處理。”由此可見，行政機關在執法過程中，一旦發現違法行為涉嫌犯罪（如達到立案標準、存在犯罪線索等），應當立即中止行政程序，將案件移送公安機關或監察機關。

（二）例外情形：行政先行或并行處理

1. 緊急情況

《行政強制法》第二條規定：“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。”《突發事件應對法》中亦有相關規定：若違法行為可能引發公共安全、生態環境等緊急危害（如危險品泄漏、疫情傳播），行政機關可先行采取必要的行政措施（須按照突發事件應對機制處理），再移送司法機關。

2. 案件性質

在司法實踐中，證券違法、知識產權侵權等專業領域案件因證據收集高度依賴行政機關（如中國證監會、商標局、版權局等），存在行政先行或者行政調查與刑事偵查同步進行的情況。行政機關將證券違法案件移送司法機關，多發生于行政調查階段至行政處罰決定書出具前后的任一時間節點。此外，亦存在中國證監會雖未對案件予以行政正式立案，但根據調查難度、刑事介入必要性等因素，直接將案件移送司法機關的情形。

（三）行政后置

《行政處罰法》第二十七條規定：“對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。”據此，案件的刑事程序雖已終結（如不予起訴、免予刑事處罰），但司法機關認為仍需給予行政處罰的，應將案件移送行政機關。

三、識別刑事風險信號

（一）監管核心要素與刑事犯罪構成要件高度重疊

上市公司在收到中國證監會的問詢函、警示函或《行政處罰事先告知書》時，通常第一反應是技術性回復——解釋數據差異、補充披露細節、承諾整改措施，此等操作可能會忽視其背后隱藏的涉及刑事犯罪的行為線索。如果監管層的關注重點涉及財務數據虛假記載、內幕信息管理失控、關聯交易未披露、證券賬戶異常聯動操作等核心領域，尤其是該等監管事項與刑事犯罪構成要件高度重疊時（詳見表1），上市公司應立即啟動刑事風險評估程序。

以江蘇舜天股份有限公司（以下簡稱“江蘇舜天”）案件為例。2024年4月24日，中國證監會對江蘇舜天作出行政處罰，并披露江蘇舜天通過參與通訊器材內貿虛假自循環業務進行財務造假。經調查，江蘇舜天共計虛增營業收入103.33億元，虛增營業成本93.99億元，虛增利潤總額9.34億元。2024年7月5日，中國證監會公布已將江蘇舜天案件依法移送至公安機關。

江蘇舜天早在2016年就曾因財務數據不實、未按規定披露關聯交易受到行政處罰。公開披露的信息顯示，監管層重點關注其財務造假問題。江蘇舜天因虛構業務、濫用會計政策、第三方配合造假等違法行為，一直是中國證監會的重點打擊對象。中國證監會對江蘇舜天的兩次行政處罰事項與相關刑事罪名構成要件高度吻合，其中暗含對江蘇舜天刑事風險的警告。

（二）行政監管手段顯現刑事化特征（詳見表2）

（三）立體化追責動向

中證中小投資者服務中心（以下簡稱“投服中心”）采取支持訴訟、代表人訴訟、代位訴訟等一系列投資者賠償救濟制度啟動民事追責，是行政程序極有可能轉為刑事立案的重大信號。比如，江蘇舜天案中，人民法院已正式受理投服中心遞交的支持投資者訴訟申請；美尚生態案中，投服中心啟動了特別代表人訴訟。該等民事追責通常與刑事移送并行。 

四、應對策略：在監管調查階段及時構筑刑事風險隔離防火墻

毫無疑問，行政調查階段是阻斷案件進入刑事程序的關鍵窗口期，企業應把握這一黃金時間。  

（一）建立“刑行交叉”雙線核查機制  

在收到中國證監會的監管函后，企業應當立即啟動“刑行交叉”雙線核查機制：由法務、財務、核心成員及經驗豐富的外聘刑事律師共同組成專項應對小組，根據監管事項全面自查，梳理相關文件、郵件、會議記錄、財務憑證、系統日志等，嚴格依法進行證據保全。其中，刑事律師可根據資金真實流向、核心證據鏈完整性、人員主觀故意痕跡等因素綜合評估企業的涉刑風險，并出具風險評估報告及一體化應對策略。同時評估潛在個人責任，如相關責任人員（實控人、董監高、具體經辦人員）面臨的刑事風險。具體步驟詳見圖3。

（二）構建證據體系  

1. 專業質證：針對中國證監會監管函中的虛增利潤金額、關聯交易比例等關鍵數據，及時聘請行業專家和專業機構進行復核，質疑并削弱行政證據的證明力。

2. 固定證據：在回復監管過程中同步固化無罪證據，并保證所有提交給監管層的文件均可溯源，以下三類證據應當保存完整：

（1）資金流：完整保存第三方支付憑證、銀行柜臺業務底單；

（2）決策流：調取會議系統原始記錄、郵件服務器備份；

（3）溝通流：封存工作通訊軟件（如企業微信、釘釘）中的聊天記錄。

（三）審慎回復

1. 回復要點

在律師指導下，實事求是、專業地回復監管函。避免使用“部門反饋”“經估算”等模糊表述，避免前后矛盾、避重就輕或提供虛假信息，并重點說明整改措施。

2. 三類高危函件的應對

（1）針對操縱市場問詢函，應主動提供第三方技術機構的鑒證報告，避免在解釋賬戶關聯性時回避IP/MAC地址；

（2） 針對重大資產重組問詢函，應按照并購重組信息披露的相關規則進行穿透式披露，最終穿透至自然人，并避免隱瞞與交易對手方實際控制人的關聯關系；

（3）針對內幕交易核查函，應立即鏡像備份全部電子設備的原始數據。

（四）程序優化策略

1. 申請申辯、聽證程序

企業應積極申請申辯、聽證程序，通過陳述、申辯、舉證質證、發問提問等程序，充分闡述對案件事實和法律問題的意見，詳細陳述整改措施，積極展示主動糾正的態度。值得注意的是，有時現場發表意見的總體效果會優于書面陳述，能更有效地達到免除或減輕行政處罰的目的。聽證結束后，企業應當及時將陳述申辯意見和相關補充證據提交給中國證監會。

2. 善用減輕、從輕處罰規定

《中國證監會行政處罰裁量基本規則》第九條規定：“有下列情形之一的，減輕處罰：（一）主動采取補救措施，消除違法行為危害后果；（二）受他人嚴重脅迫或者嚴重誘騙實施違法行為；（三）單位違法的直接負責的主管人員和其他直接責任人員在案發前主動舉報單位違法行為，并且積極配合查處；（四）配合查處違法行為有重大立功表現；（五）其他依法減輕處罰的情形。”據此，企業及相關人員可通過主動供述、配合調查、賠償損失等行為爭取降檔處理。

結語

綜上所述，證券市場合規的關鍵是防范法律風險的級數放大效應。企業和相關人員如果具備識別監管函件中刑事紅線的意識和能力，不僅能夠在行政處罰的定性和定量問題上爭取到最優結果，更能有效防范刑事風險，避免企業遭遇生存危機。

 

張艷

上海靖霖律師事務所律師，上海律協ESG專業委員會委員

業務方向：金融犯罪、經濟犯罪刑事辯護、企業合規