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一、 項(xiàng)目背景

 

顓橋老街剩余地塊舊區(qū)改造項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱：顓橋老街項(xiàng)目），是閔行區(qū)重大民生工程和全區(qū)第一個(gè)大規(guī)模的舊改地塊征收補(bǔ)償項(xiàng)目。該項(xiàng)目地塊于2003年“毛地出讓”[2]，共計(jì)約280畝，分三期開(kāi)發(fā)建設(shè)：一期地塊約30畝，于2006年完成建設(shè)并交付；二、三期地塊約250畝，上有居住房屋1750戶，由顓橋鎮(zhèn)政府包干實(shí)施動(dòng)拆遷。起初，2002年的動(dòng)遷包干協(xié)議約定的動(dòng)遷包干費(fèi)用為90萬(wàn)元/畝，后鎮(zhèn)政府與開(kāi)發(fā)商又于2007年將動(dòng)遷包干費(fèi)用調(diào)整至242萬(wàn)元/畝，但仍然不能覆蓋猛漲的實(shí)際動(dòng)遷成本，致使項(xiàng)目二三期出現(xiàn)爛尾，包干動(dòng)遷長(zhǎng)期被迫停止，開(kāi)發(fā)建設(shè)亦隨之終止，爛尾長(zhǎng)達(dá)十年之久。

2016年，上海房地產(chǎn)市場(chǎng)的一路猛漲，使顓橋老街地塊出現(xiàn)了盈虧平衡點(diǎn)，地塊開(kāi)發(fā)出現(xiàn)了可能；又恰逢上海市規(guī)劃土地管理部門和住建部門為地方政府加快推進(jìn)毛地舊區(qū)改造遺留項(xiàng)目，先后聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于本市舊區(qū)改造中“毛地出讓”地塊處置若干政策口徑的意見(jiàn)》（滬規(guī)土資地〔2012〕652號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市舊區(qū)改造中“毛地出讓”地塊處置工作的補(bǔ)充通知》（滬規(guī)土資地[2015]898號(hào)），

創(chuàng)造了政策窗口，顓橋老街項(xiàng)目的盤活迎來(lái)了轉(zhuǎn)機(jī)，開(kāi)發(fā)商和鎮(zhèn)政府均有意啟動(dòng)該項(xiàng)目的盤活工作。

鑒于項(xiàng)目盤活涉及合同履行和政策實(shí)施，政策性和法律性非常強(qiáng)，時(shí)任顓橋鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府便委托中夏律師全權(quán)參與處理本項(xiàng)目的處置與盤活工作。中夏律師通過(guò)對(duì)事實(shí)的梳理和法律關(guān)系的分析論證，根據(jù)滬規(guī)土資地〔2012〕652號(hào)文和滬規(guī)土資地[2015]898號(hào)文的精神，平衡居民、開(kāi)發(fā)商、顓橋鎮(zhèn)政府三方利益，創(chuàng)設(shè)性地提出“比照市場(chǎng)出讓方式，計(jì)收動(dòng)遷包干費(fèi)用”，一并解決動(dòng)遷包干費(fèi)用的調(diào)整和政府動(dòng)遷房使用的兩大問(wèn)題，為項(xiàng)目的最終成功盤活創(chuàng)設(shè)了新的路徑，成為閔行區(qū)目前單體最大的舊改類城市更新項(xiàng)目。本項(xiàng)目中的“顓橋模式”處置方案，也已經(jīng)在閔行區(qū)逐步推廣，并在全市其他區(qū)的“毛地出讓”地塊處置工作中，作為經(jīng)典案例予以借鑒。

 

 

二、 項(xiàng)目盤活面臨的問(wèn)題

 

中夏律師接手顓橋老街項(xiàng)目后，經(jīng)談判發(fā)現(xiàn)，本項(xiàng)目盤活面臨的核心問(wèn)題，就是如何有效平衡政府、開(kāi)發(fā)商和居民三方的利益。而平衡三方利益的方案的制定，又有如下三個(gè)待解決的難點(diǎn)：

（一）動(dòng)遷責(zé)任的承擔(dān)

開(kāi)發(fā)商提出，遲延動(dòng)遷的責(zé)任在鎮(zhèn)政府，應(yīng)由鎮(zhèn)政府繼續(xù)按242萬(wàn)/畝履行包干動(dòng)遷責(zé)任。而對(duì)于鎮(zhèn)政府而言，242萬(wàn)/畝的動(dòng)遷費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)不足以覆蓋動(dòng)遷包干費(fèi)用。

（二）動(dòng)遷包干費(fèi)用的合理標(biāo)準(zhǔn)

即便開(kāi)發(fā)商能夠和鎮(zhèn)政府達(dá)成一致，同意調(diào)整動(dòng)遷包干費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，合理標(biāo)準(zhǔn)如何確定，依舊存在爭(zhēng)議。

（三）政府動(dòng)遷房的使用

區(qū)房管局提出，政府動(dòng)遷房不能直接用于民營(yíng)企業(yè)動(dòng)遷基地，被動(dòng)遷居民的回遷需求將無(wú)法得到滿足。但如果由開(kāi)發(fā)商通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)置商品房作為安置用房，又將會(huì)使需要承擔(dān)的前期動(dòng)遷成本遠(yuǎn)高于重新受讓取得“凈地”的成本。  

           

三、 項(xiàng)目“解鎖”新路徑

 

結(jié)合項(xiàng)目盤活面臨的核心問(wèn)題和難點(diǎn)，中夏律師仔細(xì)研究了現(xiàn)行法律、法規(guī)及上海市地方政策有關(guān)土地規(guī)劃、舊改等依據(jù)，對(duì)“動(dòng)遷責(zé)任的承擔(dān)”、“動(dòng)遷包干費(fèi)用的調(diào)整方式”、“政府動(dòng)遷安置房的使用”等問(wèn)題進(jìn)行了深入研究和論證。經(jīng)過(guò)多輪談判，最終，開(kāi)發(fā)商同意彼此不追究違約責(zé)任，并同意調(diào)整動(dòng)遷包干費(fèi)用。之后，通過(guò)“比照市場(chǎng)出讓方式，計(jì)收動(dòng)遷包干費(fèi)用”，一并解決動(dòng)遷包干費(fèi)用的調(diào)整和政府動(dòng)遷房使用的兩大問(wèn)題。對(duì)已取得拆遷許可證的二期地塊，采用“由受讓人繼續(xù)實(shí)施地塊動(dòng)遷和開(kāi)發(fā)”的方式處理；未取得拆遷許可證的三期地塊，采用“政府征收后交受讓人開(kāi)發(fā)”的方式處理，從根本上解決了顓橋老街項(xiàng)目盤活過(guò)程中的法律障礙、政策障礙和成本平衡障礙。具體而言，可從以下幾點(diǎn)進(jìn)行解析：

（一）解決動(dòng)遷責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題

1.原動(dòng)遷包干協(xié)議及其補(bǔ)充協(xié)議沒(méi)有明確約定形成凈地交付的具體時(shí)間

動(dòng)拆遷存在政策性強(qiáng)、利益巨大、社會(huì)矛盾突出等特點(diǎn)，故完成時(shí)間非常難以把控。從原動(dòng)遷包干協(xié)議及其補(bǔ)充協(xié)議來(lái)看，開(kāi)發(fā)商和鎮(zhèn)政府對(duì)此也都十分明了。原動(dòng)遷包干協(xié)議及其補(bǔ)充協(xié)議雖然約定了“計(jì)劃開(kāi)工周期”和“爭(zhēng)取完成動(dòng)遷時(shí)間”，但顯然都屬于“計(jì)劃”和“爭(zhēng)取”之列，并沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的時(shí)間限定，因此鎮(zhèn)政府并不存在至今未形成凈地交付的法律責(zé)任。

2.原動(dòng)遷包干協(xié)議及其補(bǔ)充協(xié)議實(shí)為委托協(xié)議

經(jīng)過(guò)對(duì)政府與開(kāi)發(fā)商簽訂的原動(dòng)遷包干協(xié)議和補(bǔ)充協(xié)議的仔細(xì)梳理，經(jīng)認(rèn)真研究和論證，中夏律師認(rèn)為，雖然鎮(zhèn)政府與開(kāi)發(fā)商簽訂的原動(dòng)遷包干協(xié)議中將動(dòng)遷行為稱之為“凈地”轉(zhuǎn)讓，但鎮(zhèn)政府依法并無(wú)轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，因此，上述協(xié)議存在無(wú)效的嫌疑。原動(dòng)遷包干協(xié)議及其補(bǔ)充協(xié)議的主要內(nèi)容為由開(kāi)發(fā)商支付動(dòng)遷包干費(fèi)用，政府受托包干拆平后交付凈地，最后由開(kāi)發(fā)商進(jìn)行凈地開(kāi)發(fā)，故上述協(xié)議本質(zhì)上屬于“名為土地轉(zhuǎn)讓，實(shí)為委托拆遷”之性質(zhì)的合同。

3.委托事務(wù)費(fèi)用依法應(yīng)由委托人承擔(dān)，且委托合同依法可隨時(shí)解除

如將原動(dòng)遷包干協(xié)議及其補(bǔ)充協(xié)議認(rèn)定為有效的委托合同，則通過(guò)分析合同履行情況，中夏律師提出：

（1）動(dòng)遷費(fèi)用依法應(yīng)由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)。原動(dòng)遷包干協(xié)議未能履行完畢的根本原因，在于開(kāi)發(fā)商支付的包干費(fèi)用不足以支持政府完成動(dòng)遷義務(wù)。根據(jù)當(dāng)時(shí)適用的《合同法》對(duì)于委托合同的規(guī)定，委托合同的履行費(fèi)用應(yīng)由委托方承擔(dān)。因此，開(kāi)發(fā)商作為委托人，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)委托事項(xiàng)所應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用（動(dòng)遷費(fèi)用），無(wú)權(quán)在受托人（即鎮(zhèn)政府）無(wú)過(guò)錯(cuò)的前提下，向鎮(zhèn)政府主張違約賠償權(quán)。

（2）鎮(zhèn)政府可以隨時(shí)解除委托合同。根據(jù)當(dāng)時(shí)適用的《合同法》對(duì)于委托合同的規(guī)定，委托人或受托人可以隨時(shí)解除委托合同。因此，顓橋鎮(zhèn)政府作為受托方，可以依法行使任意解除權(quán)，隨時(shí)解除該委托合同性質(zhì)的動(dòng)遷包干協(xié)議及其補(bǔ)充協(xié)議，并且顓橋鎮(zhèn)政府在能夠證明已經(jīng)盡力實(shí)施動(dòng)拆遷的情況下，因不可歸責(zé)于自身的事由導(dǎo)致動(dòng)拆遷未能完成，依法也可不承擔(dān)損失賠償責(zé)任。

綜上，從原動(dòng)遷包干協(xié)議并未明確約定凈地形成時(shí)間、動(dòng)遷包干協(xié)議及其補(bǔ)充協(xié)議屬于委托合同且委托合同依法可隨時(shí)解除、委托事務(wù)費(fèi)用（動(dòng)遷費(fèi)用）應(yīng)由委托人開(kāi)發(fā)商全額承擔(dān)等三方面來(lái)看，鎮(zhèn)政府并非必須無(wú)條件履行原動(dòng)遷包干協(xié)議，部分義務(wù)未履行也沒(méi)有明確的違約責(zé)任約定。鎮(zhèn)政府在談判過(guò)程中提出上述意見(jiàn)后，開(kāi)發(fā)商最終同意彼此不追究違約責(zé)任，并同意可以調(diào)整動(dòng)遷包干費(fèi)用。

（二）解決動(dòng)遷包干費(fèi)用調(diào)整和政府動(dòng)遷安置房使用的問(wèn)題

2011年,國(guó)務(wù)院的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)從“拆遷時(shí)代”到“征收時(shí)代”的邁進(jìn)。征收時(shí)代的毛地開(kāi)發(fā)路徑一般為“政府征收形成凈地后，以市場(chǎng)價(jià)出讓給建設(shè)單位”。因此，比照征收時(shí)代的毛地開(kāi)發(fā)路徑，中夏律師創(chuàng)設(shè)性地提出“比照市場(chǎng)出讓方式，計(jì)收動(dòng)遷包干費(fèi)用”，再由鎮(zhèn)政府包干動(dòng)遷形成凈地，交付開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)發(fā)，一舉解決動(dòng)遷包干費(fèi)用調(diào)整和政府動(dòng)遷安置房使用兩個(gè)問(wèn)題：

1.動(dòng)遷包干費(fèi)用按照凈地市場(chǎng)價(jià)格來(lái)調(diào)整,“預(yù)評(píng)估預(yù)付，終評(píng)終結(jié)算”。即由開(kāi)發(fā)商先行支付預(yù)評(píng)估動(dòng)遷包干費(fèi)，形成凈地交付前，再根據(jù)周邊土地出讓價(jià)格對(duì)當(dāng)時(shí)樓板價(jià)進(jìn)行評(píng)估和包干結(jié)算。調(diào)整后取得的動(dòng)遷包干費(fèi)用，實(shí)際相當(dāng)于由政府包干動(dòng)遷形成該凈地后二次出讓價(jià)格，創(chuàng)新性地解決了動(dòng)遷包干費(fèi)用計(jì)價(jià)的合理合法性；

2.既然政府按凈地市場(chǎng)出讓價(jià)格收取動(dòng)遷費(fèi)用，則政府使用自身動(dòng)遷房屋進(jìn)行動(dòng)遷也合法合規(guī)。這個(gè)問(wèn)題的創(chuàng)新性解決，實(shí)際上排除了繼續(xù)合作動(dòng)遷的最大障礙，也消除了政府動(dòng)遷房進(jìn)入民營(yíng)企業(yè)動(dòng)遷基地的法律障礙和政策風(fēng)險(xiǎn)。

（三）解決關(guān)于地塊分期開(kāi)發(fā)可能引發(fā)的二次爛尾問(wèn)題

為避免出現(xiàn)二期開(kāi)發(fā)、三期爛尾的情形發(fā)生，或開(kāi)發(fā)商擱置三期地塊開(kāi)發(fā)，影響被拆遷居民利益的情形發(fā)生，中夏律師建議主要從三期地塊動(dòng)遷包干費(fèi)用的支付入手，促使開(kāi)發(fā)商將資金沉淀至尚未動(dòng)遷的地塊，以從根本上實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。因老街改造項(xiàng)目體量龐大，需投入大量的資金，若開(kāi)發(fā)商在三期地塊動(dòng)遷的過(guò)程中已墊支較大的資金，則在資金成本壓力和公司長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等因素下，開(kāi)發(fā)商不會(huì)輕易放棄未動(dòng)遷地塊的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

 

四、 項(xiàng)目的社會(huì)效應(yīng)

 

2018年9月，在中夏律師的積極溝通、談判和協(xié)助下，顓橋鎮(zhèn)政府與開(kāi)發(fā)商正式簽訂《〈閔行區(qū)顓橋鎮(zhèn)老街改造協(xié)議書〉補(bǔ)充協(xié)議（三）》，標(biāo)志著顓橋老街舊區(qū)改造項(xiàng)目正式盤活。

2019年，本項(xiàng)目正式啟動(dòng)國(guó)有土地上的房屋征收補(bǔ)償工作，中夏律師再次接受委托，協(xié)助政府制定并落實(shí)征收補(bǔ)償方案，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)了舊改協(xié)議簽約。2019年4月3日，顓橋老街剩余地塊舊區(qū)改造意愿征詢同意率達(dá)到98.85%，房屋征收補(bǔ)償工作得以正式啟動(dòng)；2019年9月19日，區(qū)政府依法作出《房屋征收決定》；截止2020年11月，顓橋老街剩余地塊舊區(qū)改造項(xiàng)目最后一證已完成簽約，舊改簽約率達(dá)到100%。

顓橋老街舊改項(xiàng)目的盤活方案，不僅實(shí)現(xiàn)了居民、政府、開(kāi)發(fā)商“三贏”的利益平衡局面，而且對(duì)顓橋鎮(zhèn)、閔行區(qū)以及全市層面也產(chǎn)生不同程度的影響。“顓橋模式”的成功經(jīng)驗(yàn)，在閔行區(qū)的城市更新過(guò)程中逐步推廣，并在全市其他區(qū)的“毛地出讓”地塊處置工作中得到了應(yīng)用和推廣，有效地降低了城市更新的成本和風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)上海城市更新路徑的有益嘗試。