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商事行政訴訟的發展趨勢

2017年第11期    作者:曹竹平    閱讀 12,809 次

訴訟領域中，刑事辯護業務因其直接維護當事人的自由與生命，被視為律師業務“皇冠上的明珠”；民商事訴訟則因其普遍多發性、標的金額高而受到不少律師的青睞。以刑事辯護和民商事訴訟為主要執業領域的律師幾乎占了爭議解決領域的絕大多數。

相比之下，行政訴訟案件，尤其是代理行政相對人一方的行政訴訟，對許多律師而言，往往成了雞肋一般的存在。一方面是因為代理行政相對人“民告官”本身難度不小，各種案內案外的因素錯綜交織，使得律師的預判面臨很大的不確定性；另一方面則在于行政訴訟本身的規則與常見的刑事訴訟、民事訴訟規則完全不一致，具有很強的專業性和特殊性，沒有一定的理論學習和實務積累，在短期內不容易掌握。在投入和產出不成正比的情況下，導致實務領域中專門研究行政訴訟規則的律師并不多見。

然而，在近幾年的執業中，我們通過分析發現，有一類新類型的行政訴訟案件正在逐年增長。這類案件主要是處理商業活動中的公法爭議，也就是行政機關在商業、商事活動中的監管措施而引發的行政訴訟。這類案件專業性強、涉案金額高、對企業發展影響重大，甚至個別案件還有相當程度的社會影響。

大背景

公法爭議的發展

行政訴訟制度是三大訴訟制度中最晚形成的一個。新中國頒布的第一部法律是民事領域的《婚姻法》，而打擊違法犯罪的刑事訴訟自建國后一直是司法機關的主要工作內容。中國的歷史傳統和法律文化決定了行政訴訟作為一種“民告官”的制度，本土可借鑒資源與經驗相當有限。直到1989年《行政訴訟法》頒布之前，我國行政訴訟的實務領域幾乎是一片空白。

建立行政訴訟制度后，人民法院審理最多的案件主要還是諸如治安行政、職工工傷認定、撫恤金、社保等社會管理活動中最為常見行政管理行為引發的訴訟。又由于此類案件大多事實比較清楚、法律關系相對簡單、行政機關在此類行政管理活動中經驗豐富，不大會出現明顯違法違規的行政行為。相反，行政相對人一方大多卻因為自身對法律的不了解、對行政訴訟各項制度較為陌生，使得絕大部分的行政訴訟案件最終均以行政機關勝訴告終。長此以往，對于律師而言，總覺得代理相對人打行政官司很難贏、沒什么意思。

進入新世紀以后，隨著改革開放的進一步深化、社會日新月異的發展，尤其是經濟突飛猛進，國家治理、行政管理的范圍與內容也隨之急劇擴大。行政機關不再僅僅是“守夜人”般的角色。為了維護社會秩序尤其是社會經濟生活的健康、穩定與發展，法律賦予了行政機關在各個領域的管理職能。

從傳統的治安行政到最前沿的互聯網管理，從最基本的區域治理到每年數以億元計的對外貿易管理，從行政協議到PPP項目，從特許經營到反壟斷、反不正當競爭，從日常食品、藥品、產品質量到土地、環保、工商、稅務等與每個公民、每個企業都息息相關的領域。尤其是近幾年來出現的共享經濟、網絡經濟、人工智能等領域，都是我們在十年甚至五年前不敢想象的。這些新生事物在發展過程中，必然會經歷一個從無序到有序、從自由開拓到依法監管的過程，而在此過程中，便必然會出現大量公法上的爭議。

除去上述經濟發展的直接動因，公法爭議在近幾年的大量出現還有兩個不可忽視的因素。一是公民、企業等私主體的權利意識——尤其是公法權利意識的覺醒，老百姓、各類公司企業，不再覺得打官司是一件“丟臉”、“難以啟齒”的事情。同時也逐漸意識到原來政府、行政機關侵犯私權，也是可以成為訴訟的被告的。在筆者代理的一些案件中，案件的原告甚至不乏一些外資企業。這些外企的決策層往往以外國管理者為多，他們通常來自國外一些法治更發達的地區，通過訴訟解決問題經常是這些外企高管的優先選擇。

另一個不可忽視的因素在于，在依法治國大環境下，公權力的權威形態也發生了一定程度的嬗變。行政機關在依法治國及建設法治國家的要求下，逐漸擺脫了行政訴訟制度實施初期的那種“官威”意識，認識到其在行使管理職權的同時，被老百姓或者企業告上法庭，成為行政訴訟的被告是完全正常和科學的。

大數據

宏觀看商事行政爭議

然而，對于律師來說，如何把握公法爭議案件快速增長過程中的機會，還需要仔細思考。筆者團隊在總結近幾年來辦理行政訴訟案件（含行政復議）的經驗基礎上，注意到行政訴訟案件發展的一個明顯的、重要的趨勢就是：涉商行政案件，或者說經濟類行政案件的數量與日俱增，并且大量的疑難、復雜、重大的行政案件，都是涉及經濟管理活動中的行政糾紛。這類案件普遍的發軔于行政機關對公司、企業日常的商事或經營的監管活動中。公司、企業通常是這些行政監管的對象或利害關系人，因行政機關的監管行為而涉及其權利義務。在監管過程中，引發行政爭議，遂起行政訴訟。

為此，筆者將這一類因對公司、企業商業活動的監管而引起的法律糾紛稱之為“商事行政爭議”，由此類爭議引發的訴訟謂之“商事行政訴訟”。

通過Alpha大數據系統搜索可以發現，自2001年至今，公開的可檢索到的行政訴訟案件共1,174,578件，其中，當事人一方為公司（基于行政案件被告恒定為行政機關，當事人為公司的，只可能是公司作為原告或第三人）的案件為214,394件，占18.25%，并且每年均保持一定的增速。

在上述公司為原告的案件中，數量最多的三類案件是“城鄉建設行政管理”29,900件、資源行政管理18,250件、勞動和社會保障行政管理13,821件。

除去緊隨其后的公安、交通行政案件總計一萬九千余件外，我們發現其余案件大量地集中在一些重大的、新類型的商業領域，比如金融行政管理4,066件、食藥產品質量案件3,176件、電信行政管理2,573件、文化體育行政案件1,395件、工商行政管理1,235件、稅務行政911件。

曹竹平 

上海博和律師事務所高級合伙人。

業務方向：商事行政風險預防、商事行政爭議解決。