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2015 年11月26日下午，由上海律協行政法業務研究委員會主辦的，黃浦區律師工作委員會、上海邦信陽中建中匯律師事務所協辦的新行政訴訟法修改研討會在上海邦信陽中建中匯律所會議室召開。本次會議由上海律協行政法業務研究委員會副主任金纓主持，20多人參加，邀請浙江海泰律師事務所律師與上海律師一起就《行政訴訟法》修改后律師代理行政訴訟及法院審判現狀等問題展開研討。
一、本次研討會的背景介紹
新修改的《行政訴訟法》已于2015年5月1日起施行。作為一部“民告官”的法律，這是《行政訴訟法》實施24年以來第一次修改，其修改的內容被學者譽為“依法治國的抓手和試金石”，堪稱一部可以有效把“行政權力關進籠子”的法律。本次新法修改的目的在于監督、救濟、解決糾紛，亮點頗多，包括：擴大受案范圍，監督公權力；起訴期限延長至六個月；可跨區域管轄；復議機關可作為共同被告等。
二、新行政訴訟法施行后的審判現狀及后續審判總體思路
浙江海泰律師事務所徐文濤律師結合其長期的行政審判工作經歷，介紹新《行政訴訟法》施行后的審判現狀及后續審判總體思路：
（一）新行政訴訟法施行后的審判現狀
1、立案登記制引發的沖擊
一是案件數量大幅上升、審理難度大、壓力重。新《行政訴訟法》與立案登記制同步實施，使行政案件收案量在今年5月以后出現前所未有的井噴式增長。大量群體性、敏感性案件涌入法院，導致辦案壓力陡增。據統計，浙江省2015年1至6月收案已超過去年全年,達5688件，同比上升144.33%。判決結案案件敗訴率更是高達26.73%，為近七年來最高。自今年5月1日至7月31日，浙江法院受理一審行政案件3903件，同比增長217.83%。一方面是群眾對新法充滿期待，維權意識增強；另一方面是部分行政機關還不能正確認識和理解新法的相關規定，認為法院的審查標準過于嚴苛。兩方面因素相互交織，實質性化解行政爭議的難度更大。
二是立案部門與審判部門的銜接不順暢。部分基層法院的立案部門由于對行政案件立案受理的特殊性認識不足，在貫徹立案登記制時片面強調“有案必立、有訴必理”，而忽視在行政案件登記立案階段須進行的必要審查把關，導致一些本應不予立案的案件進入訴訟程序后再由行政庭裁定駁回起訴，不僅浪費了有限的司法資源，同時也增加了當事人的訴累，更容易引發當事人對法院的不滿。
三是部分信訪當事人重啟訴訟、濫用訴權現象較為突出。由于新法實施降低了行政案件的立案門檻，加上信訪制度改革也要求“法定途徑優先”，一些已經走完法定程序的當事人通過規避法律，通過申請政府信息公開、申請履行法定職責等方式重啟訴訟。
2、法院對落實司法審查標準有困難
各地普遍反映，對新法規定的司法審查標準在實踐中難以落實，特別是涉及到行政工作中心的案件。法院面臨依法審判與服務保障中心工作的兩難選擇。即使法院判決行政機關敗訴，也普遍存在判決理由避重就輕，選擇以程序違法作出判決，而不對實體進行審查。
3、許多法律疑難問題亟待解決
新《行政訴訟法》實施后，行政協議案件、規范性文件合法性附帶審查案件、復議機關作共同被告的案件等新類型案件陸續起訴至法院。
一是行政協議案件。日前，浙江省法院已受理行政協議案件約200件。在案件受理和審理中反映出的主要問題是行政協議案件的立案受理范圍難以把握，如以前的房屋拆遷安置補償協議是否屬于行政協議不明確；行政協議案件的審查內容和審查標準缺乏明確規定（特別是對于一些歷時較久的以“模擬征地、模擬拆遷”等明顯沒有法律依據的土地房屋征收補償協議，審理中普遍存在畏難情緒）；行政協議中的相對人一方不履行協定義務的處理等問題均亟待明確。
二是規范性文件附帶審查案件。日前，浙江省法院共受理規范性文件附帶審查案件約50余件，遇到的主要問題有：法院如何對規范性文件進行附帶審查，是否需要通知規范性文件制定機關就爭議條款作出說明；制定機關對規范性文件作出的說明，是否需要開庭質證；審查內容是否僅限于爭議條款，是否要涉及規范性文件的制定程序；對規范性文件附帶審查的結果在判決理由部分如何表述，認為規范性文件不合法的，是直接明確該規范性文件不合法，還是僅闡述“不予適用”；制定機關對法院提出的處理建議的處理情況是否要向法院反饋；多個法院同時對同一規范性文件進行審查，而審查結果不一致的應如何處理。
三是復議機關作為共同被告的案件。日前，浙江省法院共受理復議機關作為共同被告的案件共300余件，存在的主要問題有：同一案件要審查兩個被告的兩個行政行為，工作量和難度均有增加；原行政行為作出機關與復議機關共同承擔舉證責任如何操作，兩者意見不一致時如何處理等。
4、確立的部分新制度實施情況不理想
一是行政訴訟一并解決民事爭議的案件極少，僅為個數；二是新法實施以來適用簡易程序案件很少，甚至比新法實施前還少；三是新法規定的新裁判方式在實踐中運用也較少，如確認無效判決。
（二）后續審判總體思路
1、妥善應對立案登記制的影響
一方面要在依法前提下，做到有案必立，有訴必理。另一方面要處理好立案庭和行政審判庭的分工配合，加強不同法院間的溝通和聯系（特別是涉及集中管轄、異地管轄的行政案件），協調做好群體性案件、關聯案件和新類型案件等的立案受理工作。
2、妥善選擇裁判方式
要正確執行新法規定，妥善選擇好裁判方式。特別是對程序雖違法，但實體處理尚屬恰當，又涉及行政重點工作的案件，要善于用好新法“確認違法”判決方式的平衡條款，判決確認被訴行政行為違法，既保留原行政行為的實際效力，又嚴格監督行政機關糾正和補救其違法過錯，或適當補償、賠償其實際造成的損害。此外，對新法第七十四條第一款第（二）項規定的“行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的”確認違法情形應正確把握，不宜機械適用，對一些不影響被訴行政行為合法性的明顯輕微程序違法，仍可作為程序瑕疵對待，不宜一概判決確認違法。
3、加強對新類型案件的審判指導
新行政訴訟法實施后，規范性文件附帶審查、復議機關作為共同被告、行政協議以及一并解決相關民事爭議等新類型案件陸續進入訴訟程序。復議機關作為共同被告是新法為了倒逼行政復議，充分發揮層級糾錯和監督功能而規定的新制度，沒有可借鑒的經驗。法院需要按照“雙重審查、雙重裁判”的要求依法對原行政行為和復議行為的合法性進行審查并作出裁判。由于新法及司法解釋的相關規定比較原則，加上行政協議的特殊性，需要更多的實踐積累來妥善審理好行政協議案件。
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
供稿：上海律協行政法業務研究委員會
執筆：潘 杰 上海申浩律師事務所
張春潮 上海中夏旭波律師事務所
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