網上投稿
今年6月初，位于渤海的由中國海洋石油總公司和美國康菲石油公司的全資子公司康菲石油中國有限公司合作開發的蓬萊19-3油田發生溢油事故。根據國家海洋局通報的情況，本次溢油污染主要集中在蓬萊19-3油田周邊和西北部海域，造成劣四類海水面積840平方公里。專家指出：渤海是一個半封閉的海域，發生在這里的環境污染事件，由于海水交換程度較低的緣故，危害程度會比開放性海域要嚴重。
一、海洋溢油事件的危害
從去年大連輸油管道爆炸事件，到今年的中海油渤海灣漏油，我國接連發生海洋污染事故。世界各國的漏油事故也有越演越烈的趨勢，海洋污染對生態破壞影響巨大，后果極其嚴重！墨西哥漏油事件發生后，美國衛生專家曾提出石油漏油已表明，與石油和化學物接觸可能會影響肺、腎臟和脾臟功能，且因此造成的精神緊張可能會增加焦慮、抑郁，并在之后長達6年內可能造成創傷性壓力。從健康角度考量有四個主要擔憂問題：一是空氣質量，二是皮膚與石油的接觸，三是石油對海洋的污染，四是影響心理健康。還有就是漏油事件會對當地漁業造成巨大的經濟損失，同時魚類、鳥類等生物大量死亡，損害當地海洋環境的生物鏈，甚至會傷害到瀕危物種。而油氣散發到大氣之中，會影響人類身體健康；隨著時間的推移，其排放的大量有毒氣體，將加劇大氣污染，腐蝕海岸線，影響土地肥力；還會隨著臺風以及洋流流入大西洋，進而影響歐洲地區。由此可見，海域溢油事故造成的環境污染后果是非常嚴重的。
二、海洋溢油的問責維度和力度偏低
接連發生的漏油污染事故值得我們警惕。通過與歐美國家漏油時賠償情況對比可以看出，我國對污染環境企業的問責力度較低，將巨額的環境污染成本轉嫁給政府和社會。筆者認為，對污染環境企業的問責應當包括多種責任承擔方式或者說是責任種類，包括社會責任、法律責任等，其中法律責任中又可分為行政責任、民事責任甚至是刑事責任。
2010年墨西哥漏油事件中英國石油公司（BP）對美國海洋污染損失進行了較為全面的賠償，BP公司已宣布向墨西哥灣災民賠償1億美元，創建一筆200億美元的基金，專門用于賠償漏油事故的受害者。另外將會受到美國政府可能達200億美元的處罰。而之前的漏油事故，如1999年“埃里卡”號漏油，罰款數額為37.5萬歐元，同時法院判決法國道達爾集團向約100名原告賠償高達1.92億歐元賠款；1989年美國“凡爾德斯”號漏油，埃克森公司為此支付高達43億美元的賠償及罰款費用。從這些例子中就可以看到，歐美國家對于污染環境企業的問責實際上是較為全面的，涵蓋了從政府機構、民間組織、司法機關等多重問責的機制，從懲罰、賠償、恢復等多個角度確保問責的最終落實，從根本上講，問責機制的健全也是避免今后一而再、再而三發生類似海域溢油事故的一種舉措。
而對于我國中海油蓬萊19-3油田漏油事故來說，我國法律法規規定的問責機制又是如何的呢？
根據我國于1999年12月25日發布、于2000年4月1日起施行的《海洋環境保護法》第八十五條之規定，違反本法規定進行海洋石油勘探開發活動，造成海洋環境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。
上述筆者引用的法條僅是政府行政主管部門對責任人的行政處罰，因此責任人承擔的也僅是法律規定的行政處罰責任。我國對海洋污染責任企業的懲罰力度與歐美國家相差甚遠，美國墨西哥灣漏油導致海洋污染面積達到23000平方公里，按200億美元罰款來計，每平方公里罰款金額折合人民幣556.5萬元，假設按該標準，中海油蓬萊漏油造成840平方公里海域污染，應當受到46.7億元人民幣的處罰。這一行政處罰的力度目前來說是無法達到的，也缺乏相關的法理依據，那么在現階段應當如何來規范環境污染企業的法律賠償責任呢？讓我們再來看現階段法律是如何規定的。
三、海洋溢油污染的現有法律規定
《海洋環境保護法》第九十條規定，造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔賠償責任。對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。
《環境保護法》第四十一條規定，造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。
《環境保護法》第四十二條規定，因環境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為三年，從當事人知道或者應當知道受到污染損害時起計算。
《侵權責任法》第六十五條規定，因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。
《侵權責任法》第六十六條規定，因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。
《侵權責任法》第六十七條規定，兩個以上污染者污染環境，污染者承擔責任的大小，根據污染物的種類、排放量等因素確定。
由上可知，筆者認為該賠償責任應當按索賠主體區分為國家索賠和民間索賠兩類，這兩種主體的共同點是由于海域溢油而遭受了海洋環境污染損害，而不同點則在于國家索賠系由行使海洋環境監督管理權的行政主管部門代表國家向給國家造成重大損失的環境污染企業索賠，而民間索賠則是由遭受損失的單位和個人向責任人進行索賠。
四、海洋溢油損害賠償的法律困境
還是以我國中海油蓬萊19-3油田漏油事故為例，國家海洋局在事故發生后宣稱不排除代表國家對康菲公司進行生態索賠，因此康菲公司賠償的金額可能遠遠超過法律規定的二十萬元的行政處罰款項。其依據的就是《海洋環境保護法》第九十條之規定。
以2005年中石油吉林石化公司雙苯廠爆炸導致松花江發生重大水污染一案為例，環境部門對中石油的罰款僅為人民幣100萬元。但今年6月，國家環境部信息顯示，5年來國家和當地政府累計投入的治理污染資金已達到78.4億元，其影響深遠和危害烈度遠不是100萬元的罰款所能彌補和挽救的。
而去年的大連輸油管道爆炸導致的漏油事件，最終中石油僅以“投資抵賠償”的方案進行補償，而實際后續賠償工作全部由大連市政府承擔，在給地方政府增加不小負擔的同時，人們不禁要問，對環境污染企業的索賠制度為何會失效？
其實，問題的關鍵就在于，我國目前還沒有生態賠償的相關規定，因此一旦污染發生，很難評估出環境污染導致損害的具體賠償金額，因而無論是政府部門依據法律法規行使國家索賠權抑或是受損單位或個人的民事索賠權都無法有效行使，最后往往就是行政主管部門對環境污染企業進行一次性罰款了之，而最終為長期環境污染買單的還是政府和當地居民。尤其是在政府接手處理環境污染的后續治理事宜時，由于政府部門未能依據法律法規行使國家索賠權，而又是政府部門在為環境污染企業處理后續治理事宜，因此，受損單位或個人欲行使民事索賠權更是困難重重，限于種種壓力或是環境污染企業已與地方政府部門達成“補償方案”，受損單位或個人的維權之路實際是非常困難的。即使一紙訴狀將環境污染企業告上人民法院，但法院在司法過程中又會面臨如何確定受損單位或個人的主體資格、如何界定環境污染的范圍以及如何明確環境污染導致的具體損害結果的問題。在司法實踐中，這些問題既無先例可循，又無規定可依，更令人尷尬的是，連對環境污染損害結果進行評估鑒定的權威機構都沒有，而現有的海洋生態損害賠償規定過于抽象，無法量化環境污染事故造成的損害結果。
《海洋環境保護法》第二十條規定，國務院和沿海地方各級人民政府應當采取有效措施，保護紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業水域等具有典型性、代表性的海洋生態系統，珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區、具有重要經濟價值的海洋生物生存區域及有重大科學文化價值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀。對具有重要經濟、社會價值的已遭到破壞的海洋生態，應當進行整治和恢復。
但就像之前所述的，如何量化這個整治和修復的費用是一大難題。也就是說，若發生該等索賠訴訟，原告如何證明該損失是源于這一次海洋溢油事故造成的污染，又如何證明污染前的環境狀況抑或是污染后整治和恢復到何等程度。環境污染損害后果應當包括環境污染行為直接造成的區域生態環境功能和自然資源破壞、人身傷亡和財產損毀及其減少的實際價值，也包括為防止污染擴大、污染修復和恢復受損生態環境而采取的必要的、合理的措施而發生的費用以及在正常情況下可獲得利益的喪失、污染環境部分或完全恢復前生態環境服務功能的損害。這些金額費用的計算就應當以立法的形式加以確定。目前國家海洋局已經批準了《海洋溢油生態損害評估技術導則》，但作為一種計算標準，是否能夠成為法院判決的依據，事實上還是存在爭議的。
此外，由于造成環境污染事故的企業均屬于央企、跨國公司之類的“巨無霸”企業，地方司法機關在受理、審判中必然會面臨更多的壓力與困難，而將此類訴訟統交由高級法院受理又必然會增加維權者的負擔。因此，“小”法院如何去審理“大”企業又是一個擺在面前的現實問題。所以，處理對海域溢油事故導致的環境污染索賠糾紛、明確相關責任人的法律賠償責任，就必須解決前述這些問題，而這些問題，筆者認為正是我們的立法機關、司法機關亟待解決的。
另一個筆者認為海域溢油環境污染事故中法律賠償問題的重點在于環境污染企業的賠償能力。海域發生嚴重漏油事故時，企業很難憑借自身力量承擔全部風險。此前的墨西哥灣漏油事故中，英國石油公司獲得了35億美元左右的保險賠償，即便如此，該公司仍背負了巨大債務，甚至開始出售資產籌集資金。同時，他們創建了一筆金額為200億美元的專項基金，專門用于賠償漏油事件的受害者。這筆賠償基金用于清理當前的油污、損失賠償，同時也為將來可能顯現的影響預留賠償金，每年提取一定比例的資金，對受油污影響區域的清理、修復、長期生態影響評估以及技術培訓等方面給予持續補助。
作為一個新興經濟體，近些年我國國民經濟發展迅速，對石油的需求量日益擴大。我國是能源相對匱乏的國家，為了保證能源安全、盡可能擺脫受制于國際巨頭定價的局面，我國石油企業將通過技術輸出等手段擴大海外石油資源的占有，提高石油進口量。但與此同時，石油在開采、運輸等環節面臨的風險將大大提高，一旦發生風險事故，漏油導致海水污染，這些跨國石油企業將按照國際標準進行賠償，面臨巨額的賠款壓力。而按照國內法律規定，針對此次中海油漏油事件，責任方僅需支付二十萬元的行政罰款，不會對企業的正常經營造成影響，但這并不是結束，而只是賠付的開端。
五、海洋溢油賠償法律制度的完善
筆者認為，由于石油開采是風險十分集中的行業，一旦發生風險，對環境影響極大，在利益的驅使下，企業有可能為了節約成本，不顧環保風險而挑戰技術操作極限，從而進一步增加風險發生的可能性。然而，通過進一步完善我國海洋污染監管機制，在評估實際損失的基礎上制定賠償額度，提高責任處罰標準，適當向國際標準“看齊”，將會大大降低污染的可能。
同時，在提高處罰力度的基礎上，為了確保石油企業的賠償能力，盡可能恢復生態環境原貌，我國可以設立環境責任強制保險，通過保險機制進一步分散風險，提高石油企業的經營穩定性，提高發生事故后的賠付能力。還有，可以參照墨西哥灣漏油事故的處理方式———國際上比較通行的環境補償辦法，其不是一次性懲罰，而是由責任方負責建立賠償基金，為恢復環境支付長期的費用。事實上，還可以考慮在事故發生前，就由經營范圍中包括海域石油開采業務的企業合作建立基金，繳納環境風險費用，以提高賠付能力。在不遠的將來，也可以將該種制度擴大到所有需求海域作業而可能對環境產生負面影響的企業中去，真正做好環境污染法律賠償的預防。
滬公網安備 31010402007129號
